西咸新区创新城市设计管控体系的探索与实践

西咸新区创新城市设计管控体系的探索与实践

韩 挺1   孟原旭1    丁禹元2

（1.陕西省城乡规划设计研究院 西咸分院，陕西 西安，710000；2.西安建筑大学 城市规划设计研究院，陕西 西安，710000）

【摘要】基于西咸新区城市设计管控中存在的时效性较差、对接度较低、实施度较少、实施效果一般的现实问题，通过对城市设计管控体系、管控内容和管控方式三个方面的研究，构建贯穿西咸新区全过程规划的城市设计管控体系，并形成具有可操作性的城市设计管控实施路径。城市设计管控体系的建立，是西咸新区创新城市发展方式的体现，对于推进实现西咸新区高质量发展、打造高品质空间具有重要的现实意义。同时，对于其他类似地区的城市设计管控，也具有一定的借鉴意义。

【关键词】西咸新区；创新城市发展方式；城市设计管控；可操作性【中图分类号】TU984 【文献标识码】A

0引言

随着我国城镇化进程快速推进，城市发展由粗放型发展向高质量发展转变，以高质量发展营造高品质空间，是新时期城市发展的主导方向，这是中共“十九大”做出的重大判断。城市设计是营造和保障城市空间品质的重要工具和抓手，其管控要素多元化、系统化与高品质城市建设密不可分。在2017年3月出台的《城市设计管理办法》中，明确要求将城市设计纳入规划管理过程，并规定“重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划”[1]，这表明在国家层面明确城市设计的重要作用。

西咸新区是经国务院批准成立的第七个国家级新区，也是首个以创新为城市发展主题的新区。围绕发展主题，新区积极探索以高质量发展营造高品质空间的西咸路径。新区自2011年成立以来，已经由基础设施建设阶段转向项目建设的快速发展阶段；同时，新区也陆续开展过多次高水平的城市设计。然而，在城市设计成果实际实施中，由于城市设计管控体系与规划管理程序脱节、难以融入法定规划等现实问题，导致城市设计实用性较差，最终导致良好的城市设计成果难以指导形成有品质的外部空间环境，三维层面的城市空

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间形态仍处于失控的状态。

对此，在现阶段推进新区城市设计的管控、强调城市设计与规划体系的结合是实现新区高质量发展的重要抓手，对于营造新区高品质空间具有重要的意义。

1.问题的提出

1.1西咸新区概况

西咸新区地处西安、咸阳两市建成区之间，包括空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五大新城。根据《西咸新区城市总体规划（2016~2035）》，至规划期末，规划区范围882km2,规划城乡总建设用地360km2。西咸新区现状总人口约99万人，现状城镇化率为42%，至规划期末，西咸新区人口规模将达到272万人。

新区当前建设用地存量180km2，占规划总量的50%，用地开发已经过半。另外，从历年来的供地态势来看（图1），历年土地供应及成交相对平稳，2018年土地市场成交热度高涨，新区认知度不断上升。可见，新区目前处于高速发展期，已进入快速发展阶段。

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1400.001200.001000.00800.00600.00400.00200.000.002011年2012年2013年2014年出让面积划拨面积2015年供应2016年2017年2018年1月-8月165.27129.5335.73600.47533.07574.33482.93767.80652.87548.20441.13410.47251.87403.07662.331133.531208.931057.27922.201201.071325.27城市设计234.67134.60100.07图1 2011年~2018年西咸新区历年不同供地方式供地规模（hm2）

资料来源：作者自绘

目前西咸新区的行政体制具有二级管理特征，新区管委会按照省政府授权，行使新区开发建设管理权，各新城管委会作为开发建设主体，全面负责新城开发建设。在二级管理的行政架构下，在城市设计管控方面，新区负责总体结构控制、核心区和重点区控制以及管理规划条件等内容，新城负责分区细化，一般区控制，具体开发建设等内容。1.2西咸新区城市设计实践中存在的问题

西咸新区自成立以来，已经开展过多轮高水平的城市设计。通过对已有12个片区、合计涉及面

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积约400km城市设计编制成果及规划管理实施的梳理，通过对其时效性、对接度、实施度和实施效果[2]等四个方面进行评估，得出西咸新区城市设计工作存在以下四方面的问题。

时效性较差。时效性，即城市设计是否仍在发挥作用的情况，包括在使用、已废止等状态 [2] 。从时效性来看，在新区成立到2018年之间编制的城市设计，存在和西咸新区现行法定规划在用地性质、开发边界、开发强度等方面的差异和矛盾，同时，由于快速发展阶段，受招商项目、开发实施等因素影响，用地性质及开发指标变化较大，因此，在此期间编制的城市设计可实施性一般，只有部分城市设计的核心框架延续到控规的用地布局中，时效性较差。

对接度较低。对接度，即城市设计理念与控导要求反馈或落实法定规划的情况，主要包括城市设计的定位与理念、系统控导框架及控导要素三方面

[2]

与相应法定规划对接的情况 。从对接度来看，西咸新区已编制过的城市设计区域，在理念与定位及整体结构层面的对接较好；在控导要素方面，城市设计要素几乎没有传导到规划条件中，主要原因是管控要素转译成控规语言难度较大，且出让地块时会涉及多个利益主体，各利益主体之间的协调及各自承担职责在法定规划中缺乏法定支撑，导致城

市设计管控要素对接度较低。

实施度较低。实施度，即城市设计理念与控导

[2]

要求在建设实施中的实现程度。从实施度来看，已编制过城市设计区域的城市设计管控要素在空间结构、交通组织、土地利用、开放空间等方面实施度较好，主要原因是这部分内容易于在法定规划中进行落实，但是地块层面的建筑风貌、建筑形态、建筑界面、街道家具等方面的实施度较低，主要原因是地块层面的管控要素没有融入到指导建设的规划条件中，造成开发时难以进行法定控制。

实施效果一般。实施效果，即城市设计理念与

[2]

控导要求实施后的效果评价。通过实施后的效果来看，规划结构层面等宏观要素实施效果较好，但是由于单个地块的实施度的偏差，造成整体的城市设计品质在具体建设中没有达到预期效果。

从以上四个方面可以看出，西咸新区城市设计在实践中的效果并不理想。城市设计方案更多地落实到了用地结构、布局等宏观层面，三维层面的城市空间形象仍处于失控状态，造成问题的根本原因是城市设计管控体系与法定规划、行政管理程序的脱节。城市设计提出的控制要素没有全过程转译到法定规划中，导致管理部门无法精准管控，同时从总体城市设计—区段城市设计—地块城市设计没有形成传导机制，造成城市设计在实际建设时逐渐走样。

因此，探索西咸新区面向实施的城市设计管控是实现创新城市发展的体现，在新区快速发展阶段是十分必要的。

2面向实施的城市设计管控相关研究与实践趋势

目前城市设计管控相关研究主要集中在三个方面管控体系、管控内容和管控方式。

管控体系方面根据城市设计管控体系分为独立型、融入型两大类 [3] 。并可根据城市设计运作的独立和融入的程度不同，同时结合各个城市的管理机构的管理方式的差别，进一步衍生出多种城市设计管控体系，但核心仍是在独立型和融入型两种模式基础上结合管理的变异。在具体实践中，深圳作为独立型城市设计管控的代表，具有独立的城市设计管理业务部门，拥有相对完整的城市设计法规体系和技术标准体系（图2）。广州积极探索融合型

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图2 深圳市城市设计运作模式示意图

资料来源：作者自绘图3 广州城市设计运作示意图

资料来源：作者自绘

城市设计管控，广州推行控规编制之前组织编制城市设计（图3），作为相关指标和效果的前期研究，或与控规同步编制，将城市设计完全融入到法定控规之中 [3] 。

管控内容方面目前主要是管控要素体系的构建和要素表达。金广君提出的八个城市设计的要素：建筑体量及形式、土地使用、公共空间、使用活动、交通和停车、保护和改造、标志和标牌、步行区[1]。王建国提出九个城市空间要素：土地使用、建筑形态及其组合、开放空间和城市绿地系统、人的空间使用活动、城市色彩、交通与停车、保护与改造、城市环境设施和建筑小品、标志 [4] 。姜涛提出了一个城市设计管控要素体系、要素规范表达体系以及分级操作体系，主要关注点是在中观城市设计层面。管控要素体系包括土地利用、公共空间、景观环境、交通、建筑、设施和可持续性7类88项要素，并通过图、表、文相结合的管控要素规范化表达，明

[4]

确了四级管控等级及相对应的要素。在具体实践中，深圳市的法定图则和天津市的城市设计导则都强调对城市总体风貌、风貌分区、街道空间、公共空间和建筑形态五大类要素进行控制，关注对公共空间、建筑形态的引导与控制。同时，在五大类要素控制的基础上，对各类要素进行细分，进一步提出对建筑体量、建筑色彩、建筑墙体广告和建筑贴线率等多个要素进行控制。在管控内容方面更多的是管控要素的构建，在系统性、特色化的管控指标体系方面研究较少。

管控方式方面，面对地区空间特征和城市差异化的情况，城市设计应分区、分级区分不同地区的管控深度。明确分区管理机制，针对不同的城市设计采用不同的方法，发挥城市设计的“定制”作

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用 。在具体实践中深圳市通过法定图则，实现城市设计的管控作用；天津市通过编制城市设计导则，实现城市设计的法定化；武汉结合实际，将管控要素、要素表达及分级操作体系等内容形成武汉市城市设计管控要素查询手册，管控要素纳入到控规中进行落实，在实践中取得了良好的效果；上海主要通过附加图则的形式纳入控规，将城市设计法定化。但总体上来看，在管控方式上，更多的研究集中在管控法定化的形式上，针对实施的力度和管控主体权责方面，研究较为薄弱。

[5]

3 西咸新区面向实施的城市设计管控实施 路径

3.1面向实施的城市设计管控内涵

西咸新区的城市设计管控包括管控体系、管控内容和管控方式三个方面，是基于顶层设计思维城市设计管控的系统性路径引导体系，贯穿于规划、建设、管理全过程（图4）。

管控体系内涵是与法定规划建立相互反馈的通道，通过通道建立联系。将城市设计融入到法定规划体系，形成与各层次规划对应的城市设计管控架构。

管控内容是在管控体系建立通道的基础上形成的管控要素流动，通过相应通道传导到法定规划体系，包括总体城市设计、区段城市设计和地块城市三个层面的管控要素。

管控方式是管控要素在通道上传导形成的区域，不同管控要素形成不同传导区域，包括控制力度、控制方式和保障体系。3.2管控体系

3.2.1建立融入城市设计管控的规划编制体系

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城市设计图4 城市设计管控框架图资料来源：作者自绘

西咸新区已编制的城市设计与法定规划体系未建立良好的传导机制，二者自成体系，规划建设管理仍然是按照法定规划体系进行实际运作，造成城市设计落地难，城市形态难以掌控（图5）。

鉴于此，建立融入城市设计管控的规划编制体即通过建立城市设计与法定规划体系连通通道，系。

形成城市设计各个层次与法定规划各个层次传导通道。总体城市设计将新区全域城市空间形态的总体目标、空间结构、风貌分区等内容融入到总体（分区）规划中，区段城市设计将新区各个开发片区的空间形态、节点、开敞空间、分区风貌等内容纳入到控制性详细规划中，地块城市设计将新区各单独用地的建筑形态、建筑界面等内容纳入到控制性详细规划中，形成总体城市—区段城市设计—地块城市设计的竖向传导以及总体城市设计融入总体（分区）规划、区段城市设计和地块城市设计共同纳入控制性详细规划的横向融入的双向传导模式。3.2.2明确层次化的城市设计管控架构

西咸新区的城市设计管控架构分为四个层级（图7），即总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计和地块规划条件，与法定规划的层级是衔接和对应的。总体城市设计通过空间图则的形式，把总体形态与空间结构、景观结构等传导到区段城

图5 现状新区规划管理运行图

资料来源：作者自绘

市设计；区段城市设计通过导则的形式，把区段空间形态、景观风貌、环境品质等传导到地块城市设计；地块城市设计通过分则的形式把地块的建筑形态、交通组织、建筑界面等内容融入到控规中，与法定规划中的地块图则结合，指导规划条件的出具。西咸新区通过根据上述城市设计管控架构，在出具规划条件之前，形成“一书两则、以城市设计导则为核心的控制体系”，指导规划条件的出具。

空间图则包括城市设计总体空间图则和片区分图则（图8、图9），是区段城市设计导则编制的上位规划，也是保证城市设计从宏观到微观层级落

[6]

总体城市设计从轴线、开放空间、实的重要依据 。

节点、地标及组团层面提出宏观架构及控制要求，片区分图则在总体城市设计架构的基础上落实、细化上述内容。

控规和地块层面的导则和分则，是西咸新区城

图6 融入城市设计的城市规划编制体系

资料来源：作者自绘

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市设计管控的核心，二者通常是二合一的，统称城市设计导则。城市设计导则是总体空间图则和片区分图则的进一步落实和细化，包含了区段和地块两个层面。城市设计导则分别从建筑形态、交通组织、开敞空间和地下空间等方面进行细化，对地块进行控制引导，是与规划实施最直接相关的城市设计管控层级，也是城市设计管理办法中明确的重点地区城市设计的内容并要求应当纳入控制性详细规划的探索和实践（图10、图11）。3.3管控内容

3.3.1打造地域性多元化的特色景观风貌

基于西咸新区现状风貌特征，以历史遗址、河道水系和城市通道为基本骨架，以重点片区地段为节点，形成“片区”+“骨架”的城市风貌特征，概括为“一核、两带、三轴、四区、八节点”蓝绿交织的总体新区风貌结构，并通过城市设计总体图则进行传导（图12）。

图9 城市设计片区空间图则

资料来源：西咸新区总体城市设计成果

图7 城市设计管控架构图资料来源：作者自绘

3.3.2建立系统性、特色化的管控指标体系

根据城市设计编制层次，形成不同层级的控制要素。总体城市设计侧重宏观结构控制，区段、地块城市设计侧重用地管理控制（表1、表2）。

（1）总体城市设计——宏观结构控制

图10 城市设计导则示意图（地面导控图）资料来源：西咸新区能源金贸片区城市设计

图11 城市设计导则示意图（地下导控图）资料来源：西咸新区能源金贸片区城市设计

图8 城市设计总体空间图则

资料来源：西咸新区总体城市设计成果

总体城市设计主要对城市风貌、总体形态与空间结构、景观结构等要素的控制，通过城市设计总体图则进行传导控制。

（2）区段、地块城市设计——用地管理控制

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城市设计区段城市设计主要是对区段空间形态、景观风貌、环境品质等的控制与引导，地块城市设计主要是对地块的建筑形态、交通组织和建筑界面等的控制。区段城市设计通过导则形式控制，地块城市设计通过分则形式进行控制，二者统称为城市设计导则。城市设计导则和控制性详细规划紧密结合，二者结合更容易使设计意图落实到法定规划体系中，因此本次系统性、特色化的管控指标体系主要是针对区段城市设计和地块城市设计。

在区段层面上，把管控要素分为整体风格、空间架构、管控分区、交通组织、开放空间、建筑建造和土地利用等7类37项要素。

表1

总体城市设计区段城市设计地块城市设计

资料来源：作者自绘表2

控制分类整体风格

城市设计管控要素细则

控制内容

对区段的街区特色、历史文脉、自然资源等进行总结提炼，在使用功能的基础上，提出地区风貌特色塑造的整体要求。

管控要素风貌定位

景观轴线景观节点视线廊道标志性建设景观界面天际轮廓线高度分区管控分区机动车出入口停车方式道路类型道路断面开放空间位置开放空间功能开放空间规模开放空间形式附属设施建筑退线建筑贴线率建筑主立面方向建筑空间组合建筑立面建筑附属设施建筑体量建筑高度第五立面

建筑风格（样式、色彩和外立面装饰材料）

建筑首层通透度建筑墙体广告和牌匾街墙开放度和人行出入口间距

城市设计控制要素表

控制要素

风貌定位、总体形态与空间结构、景观结构等区段空间形态、景观风貌、环境品质等的控制与引导

地块的建筑形态、交通组织、建筑界面等

控制形式空间图则导则分则

图12 西咸新区风貌结构图

资料来源：作者自绘

城市设计编制层次

空间架构

对本单元的空间形态和城市意象进行整体描述，指出重要的轴线、廊道、区域、节点、地标等主要意象元素，并提出控制指引。管控分区交通组织

明确管控分区，并提出差异化控制要求。综合考虑交通组织与街道界面性质，明确交通方式。

开放空间

充分考虑本单元内开放空间系统的整体组织和布局，标明各类开放空间（公园绿地、广场用地）的位置，提出总体控制要求。建筑建造

根据设计地段的自然和人文环境特征，对建筑群体控制、高度、第五立面、体量、建筑风格、形式、色彩、外立面材料等提出控制与引导建议。

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城市设计续表2

韩挺等：西咸新区创新城市设计管控体系的探索与实践

土地利用明确地块细分、用地兼容、地上及地下开发的位置及规模。

地块细分用地兼容性地上建筑面积及细分地下空间的位置、边界地下空间的层数、建筑面积地下空间的交通组织与出入口

资料来源：作者自绘表3

控制分类整体风格

管控要素风貌定位

景观轴线景观节点视线廊道标志性建筑景观界面天际轮廓线高度分区管控分区机动车出入口停车方式道路类型道路断面开放空间位置开放空间功能开放空间规模开放空间形式附属设施建筑退线建筑贴线率建筑主立面方向建筑空间组合建筑立面建筑附属设施建筑体量建筑高度第五立面

建筑风格（样式、色彩和外立面装饰材料）

建筑首层通透度建筑墙体广告和牌匾街墙开放度和人行出入口间距

地块细分用地兼容性地上建筑面积及细分地下空间的位置、边界地下空间的层数、建筑面积地下空间的交通组织与出入口

城市设计管控分区及管控方式表

核心区●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●●○○●●●●●●

重点区●●●●●●●●●○●○○●●●●●●●●●●●●●○●○○○●●●●●●

一般区●●●●×●●●●×○○×●●●○×●××○○-○●×●-○-●○●●●○

空间架构

管控分区

交通组织

开放空间

建筑建造

土地利用

注：不同要素根据各新城、园区特点有所差异

●为刚性控制内容，○为建议性内容，×为负面清单控制，-为不作控制资料来源：作者自绘

3.4管控方式

3.4.1实施差异化、分力度的设计管控要求

首先，针对城市功能和城市建筑外部公共空间形象的重要性差异，将西咸新区建设用地划分为三

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个管控分区，分别为核心地区、重点地区和一般地区（表3、图13）。核心地区包括城市门户节点、城市轴线、各新城节点建设区等对城市风貌和形象展示具有决定性影响的地区，必须进行严格管控；

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城市设计图13 城市设计管控分区图

资料来源：西咸新区城市设计导则管理规定（试行）

重点地区包括重要街道、滨水地区、城市中心地区、特色文化区等对城市文化、风貌特色具有重要影响的地区，需要进行重点管控；一般地区包括除核心地区和重点地区以外的其他地区。

其次，为保证不同地块的开发弹性，针对不同管制分区的各类地块控制要素分别提出“强制管控”、“弹性管控”和“负面清单管控”三种管控力度。强制管控要求建筑设计完全遵守控制要求内容，业主和建筑师无权擅自改变；弹性管控表示建议性规定，在负面清单控制要求的基础上，规划管理者可对业主有一定的约束；负面清单管控表示除导则明确否定的内容外，业主和建筑师可自由选择设计形式，有较大程度的自主权。根据西咸新区城市风貌差异和发展特点，各新城和园区要素控制强度应在基本控制要求基础上进行差异化控制。核心

表4

编制

新区总体（城市设计总体空间图则）

核心地区重点地区一般地区

●◇◇--

城市设计

审查◆●◇--

区强化管控要素的刚性，重点区适当增加弹性控制，一般区提出负面清单管控。

另外，鉴于新区二级事权的管理特征，在城市设计管理建设中，针对城市设计的层次和管控分区，形成不同的管控权责，分为新区管委会、新区规划主管部门及各新城管委会和园区办公室三个管理主体。西咸新区城市设计总体空间图则由新区规划主管部门报送新区管委会审批。各新城、园区城市设计导则编制完成后均由各新城、园区报送新区规划主管部门审批。核心地区城市设计由各新城、园区上报新区规划主管部门审查，重点地区和一般地区城市设计由所在新城、园区审查。规划条件的审查统一由新区主管部门进行审查（表4）。3.4.2完善强有力的城市设计管控支撑

随着2015~2016年中央城市工作会议的召开及《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的出台，城市设计对规划管理的实际意义正逐渐从幕后走向台前。2017年，《城市设计管理办法》的颁布更是确立了城市设计在规划管理中的位置。在政策方面为西咸新区的高品质城市设计转化为可操作的设计管控，提供了政策保障（图14）。

图14 城市设计管控支撑资料来源：作者自绘

城市设计管控权责表

城市设计导则编制◇◇◇

审批●●●

规划条件审查

●●●

职责单位： ●新区规划主管部门，◇各新城管委会和园区办公室，◆新区管委会

注：对于跨行政区的城市设计项目，由新区规划管理部门决定是否需要以新区规划管理部门为主体或指定主体组织编制城市设计资料来源：作者自绘

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城市设计韩挺等：西咸新区创新城市设计管控体系的探索与实践

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究方向为城市规划与设计。

2019-07-31收稿日期：

同时，在国家政策的指导下，西咸新区根据实

际管理建设需要，目前印发了《西咸新区城市设计导则编制规程》（试行）、《西咸新区城市设计导则管理规定》（试行）等规定。其中《西咸新区城市设计导则编制规程》（试行）明确了管控方式、总则编制内容（区段层面）、分则编制内容（地块层面）、成果要求等方面的内容；《西咸新区城市设计导则管理规定》（试行）明确了管控分区和管理职责、编制管理、审批和修改、实施管理、监督检查和管理保障等方面内容。

国家层面的意见和管理办法的出台，以及新区出台的规程、规定形成了完善的城市设计管控支撑，是城市设计管控实施的的有力保障。

4结语

通过城市设计塑造更美好的空间品质是时代发展的趋势，面对快速城镇化的城市新区建设，城市设计的重要性更加凸显。在城市新区开展面向实施的城市设计管控研究，一方面是对于新区城市本身发展的有利助推，另一方面，也是有利于当前面向实施的城市设计内容与技术路径的全方位、多角度的探索。本文以西咸新区为例，构建了管控体系—管控内容—管控方式一体化、全过程的城市设计管控体系，将城市设计真正贯穿、落实到城市规划的全过程。同时，为其他新区开发建设提供思路借 鉴。△

Exploration and Practice of Innovative Urban Design Management

and Control System in Xixian New Area

HAN Ting, MENG yuanxu, DING yuyuan

【Abstract】Based on the practical problems of poor timeliness, low docking degree, less implementation degree and general implementation effect in urban design management and control of Xixian New Area, the urban design management and control system through the whole process planning of Xixian New Area is constructed through the study of three aspects: urban design management

and control system, management and control content and management and control mode. Form an operable implementation path of urban design management and control. The establishment of urban design management and control system is the embodiment of innovative urban development mode in Xixian New Area. It has important practical significance for promoting the high-quality development of Xixian New Area and creating high-quality space. At the same time, it has certain reference significance for the urban design control of other similar areas.

【Keywords】Xixian New Area; Innovation of Urban Development Mode; Urban Design Control; Operability

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