违法用地中的政府行为
ｌ工作研究ｌ Ｗｏｒｋｉｎｇ Ｒｅｓｅａｒｃｈ 府土地违法行为的随意性。地方政府土 方政府的违法用地大量发生，进而引发 了大量腐败问题的产生。 二是±地管理体制问题。目前我国 的土地管理，很大程度上实行的是各级 政府按行政辖区分级管理的体制。大量 政府的关照，也不漏半点口风，使违法 批地的证据难以查实。现行的处分规 定，要求必须以查清批地者的违法事实 并取得证据作为前提，而没有党政领导 对本地所发生违法用地必须承担责任的 地违法行为并无章法，而是根据自己的 主观意愿行事，对当地经济发展有利就 千，不利的就坚决不千，如为了招商引 资，可以任意减免土地税费，个别甚至 干脆“零地价”，根本不受什么法规拘 的执法实践表明，真正能够从全国乃至 全体国民长远利益出发考虑保护耕地问 题的，只有中央政府。各级地方政府优 先考虑的是发展本地经济。因为保护耕 地、可持续发展带来的利益是慢性的， 毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的， 问责制，致使违法的党政领导得不到应 有的惩处。 束，具有较大的随意性。４．政府土地违法 行为的公开性。地方政府及其职能部门 四是法院不作为问题突出。从执法 实践看，拆除建筑物使违法者付出惨痛 代价是最有威慑力的处罚，最能震慑违 法者。但按照现行法律规定，国土资源 应该说对土地管理法律法规与政策是有 所了解的，而且实际上比一般的群众要 深刻得多。但是，地方政府这个特殊的 主体，为了发展经济，不遵守土地管理 法律法规及其有关政策，以致公然违法 占地、非法转让倒卖土地，非法大量地 而占地建设带来的利益却是很短时间内 就能看得见摸得着的。因此，就形成一 种不可遏制的；中动，决不是讲大道理所 能改变的。地方国土资源部门由于种种 原因，尽管内心明理，却又往往站在地 方政府一边。虽然国土资源部门负责人 实行了垂直管理，由于仅是省级以下垂 部门对违法占地仅能作出拆除建筑物的 处罚决定，如果当事人拒不履行，只能 申请法院强制执行。但目前的现实情况 是，法院不作为具有相当的普遍性。不 仅如此，还要向国土资源部门收取高额 占用耕地，往往是集体开会研究、召开 动员大会、发布招商广告等，具有广泛 的公开性。５，政府土地违法行为的执行 执行费，常常是收了费也不执行，最后 不了了之。违法者得不到应有的处罚， 效仿者自然有恃无恐了。 五是法律对规姆ｊ调整存在灞澜。按 照现行土地相关法律，省级政府享有土 地利用总体规划的审批权，地级市政府 经省级政府授权享有乡镇土地利用总体 难。由于此类土地违法行为大都涉及政 府，因此，即使在违法用地过程中被执 法部门及时发现，也不能得到有效地制 止，而是边制止边施工，完全建成后， 查处拆除时，又要依赖于地方政府，其 难度可想而知。 直管理，解决不了与中央不一致的问 题。 兰是对地方赏政领导缺乏有效的问 赛制。当前土地违法量大面广，除农民 宅基用地违法属个人行为外，几乎都与 根源 当地党政领导存在关联。或口头同意或 规划的审批权。而对于规划调整（是否可 以调整及由哪级政府审批）却没有作出相 应规定。按照一般理解，有权批准规划 自然也有权调整规划。而问题恰恰出在 支持默许，或暗中运作私下指示，不留 任何文字痕迹。由于手法隐蔽，违法批 地者往往不认账。用地者因为得到当地 政府土地违法行为的形成原因是多 层次的，可以说是五花八门，借此更大 规模地招商引资，通过多出、快出政绩 达到官员的仕途升迁，以及通过主导违 法用地达到权力寻租的目的，这几乎成 了众所皆知的根本原因。 一是地方政府过多地直接插手、参 与经济领域。政府对于经济领域的管 理，主要应该是宏观调控、规范引导、 提供公共服务、监督检查及相关行政管 理。对于企业投资建设，除国家项目 外，主要应由企业自己考虑，政府不应 直接参与和干预。而在我国，地方政府 却直接插手、参与经济领域，热衷于招 商引资。上级政府对下级政府政绩考核 的标准，相当一部分是经济指标。为了 完成经济指标，地方政府不得不想方设 法加大招商引资力度，甚至层层下达招 商引资指标。招商引资之后，紧跟着就 维普资讯 http://www.cqvip.com 这个地方。当前，调整土地利用总体规 共享建成投产后的丰厚利润，被毁坏的 耕地却无法恢复。而相当多的违法占地 都是上述这种情况。 方政府负责人的领导责任。 划相当混乱，问题十分突出，已成为各 地规避法律的普遍手段，也是造成基本 四是探索一条有效途径，通过全国 人大常委会或者最高人民法院，切实解 农田数量减少、质量大幅度下降的重要 原因。过去，基本农田大都成方成块， 土地肥沃。近年来为了迎合开发商的用 地需求，动辄调整规划，质量尚好的基 本农田调整成建设用地，取而代之的是 一些质量不高的“烂地”。这些规划调 整，从表面上看，大都“合法合规”， 且数量没有减少，很难挑出毛病，但质 量却大打折扣，反映出法律在规划调整 方面的重大漏洞。 六是执法效率低，土地执法障碍重 重。由于法制不健全，干部群众的法律 观念不强，体制、机制及执法环境等诸 多原因，当前我国土地违法呈多发趋 势，这是现实国情。加大打击力度，提 高惩治违法的效率是这一特定时期的必 然选择。但按照现行规定，国土资源部 门要经过下达责令停止违法行为通知 书、立案、调查取证、下达处罚决定（之 前还有告知、听证）等一系列复杂程序， 当事人不服，还有行政复议、行政诉讼 等复杂程序，直到最后也没有拆除权， 只能申请法院强制执行。而到了这个时 候，违法占地已经由小变大甚至建成投 产，实际已难以拆除。 另外，一些地方国土资源部门不 “真心作为”。近年来有一种新的倾 向，一些地方国土资源部门尤其是基层 土地部门出于保护地方利益的动机，对 发现的土地违法行为故意不去及时制 止，也不及时进行处罚，等到违法行为 已经过了一年半载，由小变大甚至建成 投产了，才作出行政处罚决定，再申请 法院执行。实际上，在当地党政领导的 暗中作用下，法院根本就没打算执行， 国土资源部门也心知肚明。等上级部门 ～来查，他们两手一摊：我们下达处罚 决定了，也申请法院执法了，该做的都 做了，法院不执行我们没有办法。此种 情况，上级国土资源部门奈何不了，当 地国土资源部门也不承担责任，最终使 违法占地得以持续，违法者和地方政府 决法院不作为问题。 对策 五是科学设置行政执法程序，有条 上述问题，是地方政府违法用地久 件的赋予国土资源部门对违法占地的 刹不绝的最为主要的原因。如何抓住问 “先行拆除权”。鉴于耕地的宝贵性、 题的本质，有效地遏制政府土地违法行 不可再生性，且一旦被毁坏难以复耕的 为的发生，便成了当务之急。 特殊性，应通过立法把申请法院拆除改 一是从中央政府本身来说，针对这 为国土资源部门对部分违法事实明确的 个问题，对于地方政府的政绩考察不能 案件可以先行拆除。当事人对拆除不服 仅仅根据数字来“论成败”，必须推行 可向法院起诉。经法院认定国土资源部 综合性的指标评价体系，这一工程目前 门拆除错误的，国土资源部门予以赔 已经启动。采取切实措施使地方党政领 偿。这样修改，既可将违法行为及时消 导回归本职，不要直接插手、参与招商 除在初发阶段，使耕地免遭更大破坏， 引资事务。同时，减轻上级政府对下级 又可防止国土资源部门滥施处罚，保证 政府经济发展指标考核的压力，增加耕 当事人获得司法救济。 地保护的考核内容。 六是建立和完善负有直接巡查责任 二是建立中央政府或国土资源部垂 的国土资源部门负责人及执法人员的监 直领导的，覆盖全国的土地管理或执法 管、约束机制。对于不积极作为致使土 监察体制。鉴于土地问题的特殊性、全 地违法行为不断扩大，造成难以拆除等 局性及与国家长远利益的密切相关性， 严重后果的，要予以处理。 而这些相关性与地方政府发展经济的冲 七是用司法手段来监督地方政府的 动和他们的局部利益存在；中突，难以靠 土地违法行为。这主要在于违法占用土 他们真正负起责任，只有建立全国垂直 地往往都有相对的受害人，如失地的农 管理体制，才能消除地方国土资源部门 民，这时就需要用法律来保障他们有权 对地方政府的依赖和千丝万缕的联系， 利维护自身的合法权益，从而制约地方 彻底打破地方保护主义。同时，也能有 政府的土地违法行为。这方面，最重要 效促使管理人员依法认真履行职责。 的是要让受到损害的农民有权利向法院 三是在有关法律法规中增加针对地 起诉。而法院必须摆脱地方的影响，要 方党政领导人的土地违法问责制。就是 真正依法办事的立场，而不是听命于地 说，当一个地方行政辖区内发生大比例 方政府。 土地违法或者重大土地违法案件时，要 土地问题是一个关乎子孙后代的全 追究主要党政领导人的责任，剔除其中 国性大问题。保护土地首先必须依靠中 的权力寻租空间。令我们欣喜的是，日 前，监察部和国土资源部联合下发了 央的权威和来自中央的监督，严肃查处 《关于进一步开展查处土地违法违规案 土地违法案件；另一方面，作为国土资 件转向行动的通知》，将问责制引入专 源管理与执法部门，地方各级国土资源 项行动。《通知》明确指出，对辖区内 管理部门也必须代表中央的权威来监督 继续多发土地违法违规案件，或者发生 地方政府的用地行为，因此，必要的时 土地违法违规问题造成严重后果的，对 候可以考虑将地方国土资源管理部门的 于土地违法违规问题隐瞒不报、压案不 人财物收归中央直管，使地方国土资源 查的，对政府机关组织或者具体实施土 部门能真正负起土地的管理责任。移 地违法违规行为的，要严肃追究有关地 ……０ Ｎｏ．９，Ｓｅｐ．２００７卜…一ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ｉ ４５
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