以电子政务助推法治政府建设

第３Ｏ卷第４期　长沙理工大学学报（社会科学版）　Ｖ０１３０　Ｎｏ．４　．．　２　０　１　５年７月　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＣＨＡＮＧＳＨＡ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥｃＨＮＯＬＯＧＹ（ｓ０ｃＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥ）　Ｊｕ１２　０　１　５　以电子政务助推法治政府建设　吴丽萍　（湖南省委党校湖南行政学院，湖南长沙４１０００６）　［摘要］电子政务在促进法治政府建设中发挥着越来越重要的作用。在我国电子政务建设中，存在着重形　式轻内容、政务信息资源管理不力、政府网站公众参与不够等问题。为顺应法治政府建设的需要，应在优　化信息资源、培养电子政务信息队伍、加强公共平台建设、完善制度保障、创新应用内容等方面加强电子　政务建设。　［关键词］电子政务；法治政府；依法行政　［中图分类号］Ｄ６２３　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７２—９３４Ｘ（２０１５）０４－－００８２—０５　Ｄ０Ｉ：１０．１６５７３／ｊ．ｃｎｋｉ．１６７２—９３４ｘ．２０１５．０４．０１３　Ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ　Ｅ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　Ｐｒｏｍｏｔｅ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｌａｗ—ｒｕｌｅｄ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ＷＵＬｉ—ｐｉｎｇ　（Ｈｕｎａｎ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｈｕｎａｎ　Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　Ｐａｒｔｙ　Ｃｏｒｎｒｎｉｔｔｅｅ，Ｃｈａｎｇｓｈａ，Ｈｕｎａｎ　４１０００６，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｌａｙｓ　ａｎ　ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｒｏｌｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　１ａｗ—ｒｕｌｅｄ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｂｕｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅ－－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅｒｅ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ａ　ｐｒｏｂｌｅｍ，ｓｕｃｈ　ａｓ　ｍｏｒｅ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ　ｔＯ　ｉｔｓ　ｆｏｒｍ　ｔｈａｎ　ｆｏｒ　ｉｔｓ　ｃｏｎｔｅｎｔ，ｉｎ—　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｗｅｂｓｉｔｅｓ　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒ　ｉｓｓｕｅｓ．　Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔＯ　ｍｅｅｔ　ｔｈｅ　ｎｅｅｄ　ｏｆ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｒｕｌｅｄ　ｂｙ　ｌａｗ，ｔｈｅｒｅ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｎｅｅｄ　ｔＯ　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎ—　ｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅ－－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｔｒａｉｎｉｎｇ　ｅ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｔｅａｍ，　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐｌａｔｆｏｒｍ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｉｎｎｏｖａｔｉｎｇ　ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ　ｃｏｎｔｅｎｔ　ａｎｄ　ｅｔｃ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｅ－－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｌａｗ－－ｒｕｌｅｄ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｂｙ　ｌａｗ　一、引言　治政府方面的研究较多，但将二者结合起来进　行研究的成果尚不多见，主要集中在探讨电子　政务对法治政府建设的积极因素以及电子政务　电子政务是指行政机构通过以互联网为主　要标志的信息通信技术在政府事务中广泛应　用，达到政务公开、决策民主、高效行政等目的。　如何进一步发展。２０１４年１Ｏ月２３日党的十八　届四中全会明确指出，要“加快建设职能科学、　它为民众参与政府决策和管理提供了便捷途　径，为统治、管理型的传统政府向众人治理型的　法治政府的转变提供了技术支持和物质条件。　权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法　诚信的法治政府”［１］（　，这为电子政务建设提　供了一个新的契机。笔者试图围绕法治政府的　从目前相关研究看，我国有关电子政务、法　收稿日期：２０１５一Ｏ５—１Ｏ　这些要素和指标，从电子政务目前存在的问题　作者简介：吴丽萍（１９７１一），女，湖南新晃人，副教授，主要从事中国政治、政府治理等研究。　８２　２０１５年第４期　吴丽萍：以电子政务助推法治政府建设　作为切入点，进一步探讨发挥电子政务的功能　和优势，以电子政务助推法治政府构建的路径。　二、电子政务建设面临的困境　（一）重形式轻内容，网站建设比较薄弱　我国政府办公信息化建设起步于“六五”计　划，经过几十年的发展，电子政务已深入到我国　经济社会发展的各个领域，政府办事效率和政　府服务质量大幅度提高。然而由于经济发展水　平差异、地域限制、行政人员的认识等因素影　响，在一些部门和地区，尤其是基层政府的电子　政务建设仍存在不少问题：有的政府没有一个　统一的面向公众的服务窗口；有的地方电子政　务建设中对民众需求的考虑远远不够，部分政　府工作人员对计算机、网络等信息技术在工作　中的应用存在认识上的误区；有些地方政府重　电子轻政务、重形式轻内容、重建设轻应用，认　为只要采购大量的计算机，保证人人在工作中　占有现代化设备，就是对电子政务建设的重视。　根据人民网舆情监测室发布的《２０１４年度人民　日报政务指数报告》，截止２０１４年底，经过新浪　平台认证的政务微博已达到１３０　１０３个，其中　基层政务微博比例超过８０％　］。然而，笔者随　机点击某县门户网站提供的近８Ｏ个机构的微　博，及时进行信息更新或有实质性内容的微博　数量不到一成。可见，政务微博被当成了追赶　时髦的道具，既浪费了公共资源，也忽略了政府　和公众的有效互动。　（二）政务信息资源管理不力，信息公开透　明不够　法治政府的理念和目标要求政府部门要依　法主动为社会、公众提供有效信息，对公众提出　的问题和要求应及时作出处置和反应，进一步　提高透明度，增强公众对政府的信任度。同时，　在公共决策的制定和实施过程中，要认真梳理　获取的外部信息，并将外部信息转化为可靠的　内部信息，从而更好地应用于政府决策。但是，　当前我国政府部门对信息资源的管理主要集中　在办公自动化、内部信息的采集加工存储与政　府部门之间的信息传递与服务，而向公众提供　的信息缺乏公开性和透明度，公众需要的有价　值的信息非常有限。此外，由于各个部门各自　为政，没有实现信息资源有效整合，信息孤岛现　象严重。如公安部门有大量人口基本信息，这　些信息对于社保部门迅速、准确管理失业保险、　养老保险等工作十分必要；又如工商部门有详　尽的企业注册信息，税务部门若掌握这些信息　有助于提高工作效率，更好地为纳税户服务。　然而由于部门问没有实现业务系统联通，信息　共享难以达成，结果既加大了法治政府建设成　本，降低了工作效率，又影响了政府服务成效。　（三）政府网站公众参与不够，网站功能亟　待提升　对普通公众来说，政府门户网站提供的信　息和服务是了解政府的重要渠道，网站建设的　现代化水平高低、公众参与度高低、功能健全与　否等直接反映了法治政府建设的优劣程度。从　国外来看，“新加坡政府通过一个门户网站提供　１５０项服务；在美国通过Ｆｉｒｓｔｇｏｖｌｇｏｖ网站，公　众可以进入２万个政府各部门的网站。”［３　政府　门户网站已经成为各国政府依法履职的重要途　径。在我国，虽然电子政务信息服务已经取得　了较大进展，但是公众如果想在政府门户网站　上寻找自己所需要的服务信息，登录其网站，却　发现大多很难如愿。２０１４年１２月，“第十三届　中国政府网站绩效评估”结果发布，全国抽样调　查的１００个区县级政府网站，在总分值为１００　分的评估中，仅有１８个网站得分超过６Ｏ分。　在此次评估中，对区县政府网站的评估指标包　括信息公开、办事服务、互动交流、舆论引导、网　站功能与管理等指标。评估结果显示，在“办事　服务指数”和“互动交流指数”两项指标上，多数　网站得分普遍不理想，６１　的区县级网站两项　指数均不足０．６。这表明，基层政府门户网站　的发展水平尚不成熟，各项指标与法治政府的　要求还相去甚远＿４］。　三、发展电子政务助推法治政府构建　电子政务在政府行政体制改革中发挥着越　８３　长沙理工大学学报（社会科学版）　第３Ｏ卷　来越显著的作用，为构建法治政府搭建了重要　平台。电子政务要紧紧围绕我国经济社会发展　及信息技术和环境的变化，为法治政府建设提　供可持续的、更有效的动力。　（一）提高思想认识，切实转变政府职能　２Ｏ世纪９Ｏ年代以来，中国政府开始推进　政府上网工程，但电子政务仍存在着许多不可　忽视的问题。建设法治政府，实质上是转变观　念和转变政府职能的过程。我国传统的政府管　理模式是行政命令性的集权管理，强调政府是　统治的工具。随着公众要求参与政府决策与管　理的呼声越来越高，构建法治政府成为中国政　府改革的价值目标和模式选择。法治政府不仅　是信息社会发展的必然要求，也是政府治理现　代化的重要标志。《电子政务蓝皮书：中国电子　政务发展报告（２０１４）》明确指出，发展电子政务　是国家信息化的重要任务，更是提升国家治理　体系和治理能力现代化的重要抓手。因此，要　充分运用信息化、数据化的工具，加强中央政府　宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、　市场监管、社会管理、环境保护等职责。实践　中，有些地方政府通过实施电子政务，将政务公　开、市民参政议政、对企业的业务受理、各级政　府部门协同办公等功能整合于一体，促进了政　府与居民、企业的互动，为加快政府职能的转　变、管理方式优化提供了有效手段。　（二）优化信息资源，着力提高政府效能　法治政府的重要标志之一就是廉洁高效。　同世界上绝大多数国家一样，我国政府采用直　线职能型组织结构，即以直线型组织为基础，在　各级直线主管之下设置相应的职能部门，整个　系统呈金字塔状，这种组织结构的缺点在于各　职能部门间缺乏信息沟通，横向联系不足，很难　实现资源共享。２０１３年党的十八届三中全会　明确提出要“优化政府组织结构”Ｉｓ］，完善行政　运行机制。电子政务的实施可使传统的政府组　织模式产生革命性变化。一方面，电子政务通　过利用现代信息技术，实现操作执行者和高层　决策层的直接沟通，缩减了中间管理层，将传统　８４　的“金字塔”状组织结构转化为扁平式组织结　构，提高了信息传递效率。另一方面，通过利用　网络化的办公技术与手段，打破了原有的地域、　层级、部门甚至时间的局限，使政府组织和职能　进行有效整合，简化了政务流程，改变了传统串　行结构业务流程，提高政府各部门对资源的利　用效率。要提高政府效能，必须优化电子政务　的信息资源。要加强政务信息资源建设规划和　计划的制定，提供高质量政务信息资源。要确　保各类政务信息来源的可靠性，提高政务信息　的使用效率。要大力推进基础信息资源建设，　完善基础信息资源体系，规范信息采集，保证信　息质量，推动应用服务。要建立健全电子政务　信息资源管理制度，确保发布的电子政务信息　真实、准确、可用、安全等。要加强电子政务信　息资源管理系统运行维护，提高政务信息资源　利用成效。要扎实推进信息资源的共享，明确　共享内容和程序，实现跨地区、跨部门、跨层级　信息的无障碍流通。要建立信息共享制度，保　障共享信息安全，完善共享管理和服务，扩大共　享覆盖面，建立有利于社会化、市场化利用政务　信息资源的机制。从实践看，有的省级政府建　立了省市县三级政府协同办公系统，实现跨地　区、跨部门、跨层级信息传输、数据交换及信息　共享，大大降低了行政成本，提高了政府效能。　２０１５年１月，国务院发布的《关于规范国务院　部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通　知》提出全面实行“一个窗口”受理，积极推行网　上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审　批，加快实现网上受理、审批、公示、查询、投诉　等［６］，这些要求的落实将大大提高政府效能。　（三）坚持人本理念，打造高水平电子政务　信息队伍　法治政府离不开一支高素质、职业化的电　子政务信息队伍。在传统管制型政府模式中，　行政主体大多有“官重民轻、官显民微、官尊民　卑”的心态，公民和企业要围着政府转，对政府　的感觉大多是“门难进、脸难看、话难听、事难　办”。而现代法治政府应以公民权利为根本，一　２０１５年第４期　吴丽萍：以电子政务助推法治政府建设　切行政管理活动都应围绕实现公众权利进行，　由“政府本位、权力本位”向“社会本位、公民本　位、权利本位”转化。长期以来，从事电子政务　的专门人才和技术人才比较匮乏，许多政府部　门缺乏专业的ＩＴ队伍。为此，要坚持人本理　念，加强政府部门、技术服务单位等电子政务信　息队伍建设。要围绕结构合理、德才兼备、守法　诚信、规模适当的队伍建设目标，组织开展电子　政务人员教育和培训工作，提升政府部门和工　作人员、专业技术人员的电子政务应用能力、服　务能力和履职水平。要从服务质量、运维保障、　技术管理等多维度细化考核指标，完善激励约　束机制，建立起科学合理的考核评价制度。要　制定设备管理和技术服务人员的服务评价标准　和办法，建立起专业人员职业资格认证制度，使　优秀的电子政务专门人才脱颖而出，提高技术　服务能力和质量。　（四）破除数据壁垒，加强公共平台建设　建立规范、统一、高效、便民的电子政务基　础设施和平台，对法治政府构建至关重要。有　些地方进行了实践和探索，效果很好。如广州　市通过开通微信“城市服务”功能，将医疗、交　通、公安户政、出入境、公积金等１７项民生服务　汇聚到统一的平台上，市民通过一个人口即可　找到所需服务［７］。当前，要开展以云计算为基　础的电子政务公共平台建设，将电子政务系统　接人到云平台之中，通过云平台内部信息驱动　引擎，实现不同电子政务系统间的信息整合、交　换、共享，将电子政务从粗放式、离散化的建设　模式向集约化、整体化的可持续发展模式转变，　解决“信息孤岛”问题。２０１３年８月，我国启动　了基于云计算的电子政务公共平台国家标准的　研制。２０ｌ４年１０月１５日，全国第一个省级政　府数据统一管理、交换、共享的云服务平台——　“云上贵州”正式开通运行，在推动大数据环境　建设、打破数据壁垒、实现数据整合、共享及利　用等方面将发挥重要作用。２ｏ１５年１月，国务　院发布的《关于促进云计算创新发展培育信息　产业新业态的意见》提出“电子政务云计算发展　新模式”，推动政务信息资源共享和业务协同。　此外，还要通过政务公共平台建设，开通市长热　线，创建政务微博群、官方微信等多种方式，为　政府与公民的日常联系与互动提供更加便捷的　渠道，促进政务信息的无障碍流通和共享。　（五）完善制度保障，提高电子政务法治化　水平　电子政务在依法限权、规范行政行为、严格　执行程序等方面表现出其特有的功能优势。为　确保其功能优势的发挥，电子政务建设需要科　学、完善的制度为其提供保障。要继续加强电　子政务相关行政法规的研究与制定，不断完善　相关法规制度建设。一是建立政府信息系统安　全制度，加强信息安全防护体系建设，落实涉密　信息系统分级保护制度，不断提高电子政务信　息安全保障能力。做好电子政务建设整体规　划，制定统一的网络基础设施、应用和服务、操　作流程、安全保障等工作规范与技术标准，逐步　覆盖电子政务建设全过程。二是完善绩效评估　制度，组建多层次多元化的评估主体，包括政府　官员、专家学者、人大代表、政协委员、企业法　人、社区居民代表等，采用科学合理的评估方　法，共同考察评估。三是建立健全责任追究制　度，保证政府决策的可靠性，推动责任政府建　设。２０１４年２月，中央网络安全和信息化领导　小组正式成立，使电子政务发展有了强有力的　组织领导。２０１４年１２月，国务院办公厅发布　《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，将　对未来电子政务产生重要影响。近些年来，为　进一步加快推进电子政务建设，湖南省委、省政　府先后出台了《湖南省电子政务外网平台技术　规范》《湖南省信息化条例》《湖南省电子政务外　网平台应用规范》《数字湖南规划（２０１１—２０１５　年）》等文件。这些举措逐步完善了电子政务相　关法律制度，形成科学的电子政务管理体系，为　推动电子政务健康发展奠定了良好基础。　（六）推进政务公开，引导公众广泛参与　政务公开和公众参与是建立法治政府的必　然要求。“行政机关应当将主动公开的政府信　８５　长沙理工大学学报（社会科学版）　第３Ｏ卷　息，通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的　方式公开。”这是２００８年５月１日起施行的《政　府信息公开条例》明文规定的。实践中，有的地　方政府为落实这一规定，促进行政权力公开透　明运行，将行政许可事项、政府采购、建设工程　招投标、经营性土地使用权出让等事项在政府　网站上公开，实行网上公开办理，这大大降低了　行政成本和社会成本，受到社会各界的一致好　评。笔者曾随意点开“湖南省政府信息公开发　布平台”，发现网站内容丰富，政府各个厅局级　单位发布信息公开年度报告为公众了解政务信　息、加强公众监督提供了很好的平台。为落实　“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进　决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果　公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，　向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主　体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重　点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目　批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府　信息公开”［１］（Ｈ　∞等要求，必须加大政务网上　公开力度，积极回应公众需求。实践证明，与民　生息息相关的问题总能获得最高的公众关注　度。因此，在电子政务建设中，要加快推进教　育、就业、社会保障、社会管理等方面的信息服　务，建立并完善基本公共服务体系。要推进教　育信息化应用，深人开发、广泛利用信息资源，　促进教育公平。要完善劳动就业信息服务体　系，及时准确发布就业信息，加强就业需求预　测，完善就业监测统计，提供失业预警等。健全　社会保障信息服务，覆盖企事业单位社会保险、　８６　城乡居民基本养老保险、保障性住房、残疾人服　务体系等内容。要推进医疗卫生信息服务，健　全全民医保体系，完善食品药品安全监管体制　机制，拓展农村医疗卫生服务网络。同时，要不　断缩小“数字鸿沟”，高度重视基层政务信息的　提供与服务，提升基层政务工作人员的服务与　应用能力，使政务服务延伸到乡镇、街道、社区　等每一个角落，促进基本公共服务均等化。近　些年来，很多地方政府针对社情民意越来越多　地在网络上聚集这一情形，大力推进网络问政　工作，在相关主流网站上开辟问政窗口，鼓励引　导网民留言表达诉求，回复办理网民留言，激发　了网络问政热情，提升了政府形象。　［参考文献］　Ｅ１］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定　Ｉ－Ｍ］．北京：人民出版社，２０１４．　［２］人民网舆情监测室．２０１４年人民日报政务指数报告　［ＥＢ］．ｈｔｔｐ：／／ｙｕｑｉｎｇ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｒｎ．ｃｎ／ＧＢ／３９２Ｏ７１／　３９２７３０／ｉｎｄｅｘ．ｈｔｍ１．［２ｏ１５—０１—２７］．　［３］吴玉宗，赵晓一．网络环境下的服务型政府建设ＥＪ］．学　习论坛，２０１１（１）：４６—４９．　［４］２０１４年中国政府网站绩效评估总报告［ＥＢ］．ｈｔｔｐ：／／　２０１４ｗｚｐｇ．ｃｓｔｃ．ｏｒｇ．ｃｎ／ｚｈｕａｎｔｉ／ｆｂｈ２Ｏ１４／ｚｂｇ／ｚｂｇｌｉｓｔ．　ｈｔｍ１．［２０１４—１２—０４］．　［５］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Ｍ］．　北京：人民出版社，２０１３：１８．　［６］杨道玲，王瑕璇．中国电子政务“十三五”面临的机遇与　挑战［Ｊ］．电子政务．２０１５（４）：ｌｌ一１７．　［７］用移动互联推进“智慧民生”．人民日报［Ｎ］．２０１５一　Ｏ３—１３．