我国城市更新的概况、问题及改进

空间相互调剂的余地将越来越小，城市空间发展的“存量时代”已经到来。沿 海城市已先期开展了大量工作，积累了许多经验，也遇到了一些问题。深入研

究典型案例，剖析存在的问题，并提出政策建议，对将来大规模开展城市更新 具有重要意义。城市更新发展概况当前我国正从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，提质增效成为城市发展 的重要内容。2015年12月中央城市工作会议明确提出：“要坚持集约发展， 框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，转变城市发展方式，

科学划定城市开发边界”。国家“十三五”规划纲要强调“要严控新增建设用 地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。有序推进城镇低效用地再开发和低 丘缓坡土地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利

用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用”。在空间资源约束增强的背景下，城乡建设用地将逐渐从“增量扩张”向

“存量盘活”转变。发展规划已将新增建设用地规模作为约束性的指标，部分

城市甚至提出减量化的发展模式。例如，《北京城市总体规划（2016年一

2035年）》提岀建设用地总规模到2020年控制在3720平方公里以内，到2035

年控制在3670平方公里左右。在城市，在加快划定城镇开发边界及强化边界管控的背景下，增量开发的

难度越来越大、成本越来越高，存量开发将成为提升城市品质、完善城市功能

的助推器。完善存量土地市场也成为政策关注的焦点。2019年7月出台的《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、 出租、抵押二级市场的指导意见》针对当前土地

二级市场交易规则不健全、交易信息不对称、交

易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题， 提出规范性的指导。在农村，在农村人口持续减少的条件下，利 用城乡建设用地增减挂钩政策和推进集体经营性 建设直接入市，盘活农村存量土地被视为缓解城 市建设用地供需矛盾的重要方式。2019年8月新 颁布的《土地管理法》进一步明确集体经营性建

设用地入市的合法性。不过，相比规模扩张型的城市增长，质量

效益型的城市更新在规划编制、技术手段、空 间设计、实施管理等方面均会发生转变。存量

土地无论是在区位分布、改造难度、公共配套 设施、涉及主体以及利益分配等方面与新增土

地供应均有很大差异，城市更新面临很多困难。城市更新的主要做法城市更新并不是新生事物。工业化和城镇化

起步早的东部沿海地区，由于产业更新换代速度

快，城镇化发展迅速，城市内遗留下大量空间品 质较低的“城中村”、经济效益难以维持的旧工 业区、人居环境较差的老旧小区。为提升城市品

质、加快城市转型、完善城市功能，广东和上海 等沿海地区率先探索，充分挖掘历史价值、人群 活力和再生潜力，鼓励高品质、可持续的城市更

新，形成了诸多可复制、可推广的经验。1.深圳的经验深圳市是全国最先迈入城市更新常态化和 制度化的城市。该市在2009年出台了《深圳市 城市更新办法》，作为指导全市城市更新工作的 基本纲领。从这个《办法》开始，深圳市在政

策层面、技术标准层面、操作层面制定了相当 多的文件和办法，逐步规范城市更新中的各种 操作，完善利益分配机制。同时，深圳规定了

三种改造方法，分别是拆除重建、综合整治和 功能改变。为了缓解住房供需矛盾，支持住房

租赁消费，促进住房租赁市场健康发展，满足

BENQIHUATI本期话题2019.05团 结中低收入家庭和各类人才住房需求，深圳市于

2017年9月颁布《关于加快培育和发展住房租 赁市场的实施意见》，鼓励各市场主体，包括房 地产企业、国有企事业单位、农村集体经济组 织及继受单位等开展规模化住房租赁业务。2. 广州的做法广州市于2015年率先成立了 “城市更新

局”，以“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄） 改造为抓手，推动城市存量空间的盘活再利用。 作为国家老旧小区改造试点市，广州在城市更新 中更加注重老城区控量提质和老旧小区空间改造

与历史文化传承、产业升级和社区治理优化的有

机结合，引导旧城更新从单纯的物质空间拆修转 向城市空间的微改造、微更新与有机修补，促进 老城区人居环境的改善。3. 上海的探索上海城市更新主要包括旧区改造、城中村 改造、工业用地转型和有机更新四种类型。其

中具有代表性的是旧工业区转型升级的政策实

践。为了鼓励盘活存量工业用地，促进产业转 型升级，根据国家相关政策文件，上海修订了

《关于上海市盘活存量工业用地的实施办法》，

建立了以区县政府为主体，以规划为引导，以 企业、社会、政府利益共享为核心的存量工业 用地盘活机制，强调企业在承担公益性责任前

提下，对闲置及低效利用工业用地的调整、升

级提岀具体操作方法。对存量工业用地将主要 采取区域整体转型、土地收储后出让和有条件

零星开发等实施路径，并为此制定了一系列引

导、鼓励政策。城市更新面临的主要问题东部沿海地区城市更新的实践表明，城市建

成区空间资源类型丰富、利益主体繁多、产权关

系复杂，在推进过程中面临许多障碍与问题。1.城市更新缺少统筹旧厂房、旧城镇、旧村庄产城混合的问题

比较突出，不同的存量空间资源，均由不同的 部门归口管理，如土地由自然资源部门管理、

更多精彩内容请浏览民革中央网站 www.minge.gov.cn本期话题BENQIHUATI团 结2019.05旧厂区由工信部门管理、住宅小区由城乡建设 部门管理、历史文物由文物部门管理，各部门 从自身职能分工、任务安排的角度出发，分别 制定不同的实施计划、改造政策和审批制度，

增长新动能。当前，随着“互联网+ ”、 “人工 智能+ ”时代的到来，工业与信息产业高度融

合，工业和现代服务业高度融合，硬件产品与

软件产品高度融合，产业边界越来越模糊，体 力劳动与脑力劳动相互交织。土地复合利用比 重越来越高，传统基于容积率、绿地率、建筑

导致城市更新在任务、目标、政策、时序等方 面呈现政出多门、缺少统筹安排。但城市更新 是系统工程，相邻空间的利用具有相关性，如 旧厂房改造与老旧住宅更新密不可分，按职能

密度、建筑形态、配套设施比重等一系列传统 指标的单一供地模式，已经难以适应融合发展 的管理要求。特别是，伴随着技术进步和信息

分工分头谋划，人为割裂空间相关属性，给将 来城市建设管理带来诸多问题。化进程日新月异，产品生命周期在快速演替，

2.城市更新缺乏系统性城市更新涉及城市建设和城市功能的方方

项目从立项到落地开发建设周期要求更短、时 间更紧，这对城市更新、土地供应模式都带来 严峻挑战。面面，为保障各项工作稳定有序推进，基本都 采用“自下而上”的申报机制.先由市场主体4.城市更新的利益分配机制不完善城市更新往往伴随土地用途

变化、容积率变更、城市功能改 变。根据“涨价归公”论，规划 变更带來的土地增值收益基本归

国家所有。在实践中，城市更新

的土地既可能是国家所有，也可 能是集体所有。特别是在城中村

更新改造过程中，利益主体除土 地使用者外，还包括村民、土地

租赁者等，协调的成本非常高。

如果土地增值收益分配不当，除 影响城市更新的进程外，还会带

或农村集体经济组织提出申请，再由政府审批，

来社会公平与稳定等问题。新修正的《土地管 理法》明确集体经营性建设用地直接入市后， 旧厂房、旧村庄、旧城镇的更新改造规模将大

而不是政府有组织、有计划开展城市更新，时 间和空间的统筹都较为缺乏。在城市更新项目

申报中，市场主体或农村集体经济往往会“挑

量上升，利益分配机制不完善的问题将加快浮 出水面。从沿海地区的实践看，土地增值收益

肥拣瘦”，优先选择利益大、难度小的项目，对 改造成本高、拆迁难度大的旧城区更新意愿较

主要在国家、集体和村民个人之间分配，土地 使用者、土地租赁者等主体参与增值收益分配

低。从近几年开展的城市更新项目看，多由政 府财政支持，有些甚至是被划入生态控制线， 无法进行城市更新的项目；有些是为了满足市 政配套设施需求，必须要拆或已经拆除的项目。的情况不多。即便如此，各地对土地增值收益 征收的比重和分配的比重差异都非常大。如上

海松江规定，商服用途的土地使用权出让、租

3.城市更新的融合度不高城市更新最重要的任务是优化产业结构和

赁要提取成交地价总额的50%作为调节金，而

暂时不对工业用途的土地使用权交易交纳调剂 金作规定。在集体和个人之间的收益分配比例

空间结构，促进产城融合发展，积极培育经济

差异较大，但多数都借鉴国有土地出让金收益 分配比例，确定在3:7。加快推进城市更新的政策措施城市更新是复杂的系统工程，现有的管理方

式已不能满足城市高质量的要求。围绕城市更新 的目标，从统筹城市更新管理、强化空间规划引 导、推进产城融合发展、协调利益主体关系、创

新土地供应方式等方面着手，全面深化改革，推

进城市更新治理体系和治理能力现代化。1. 统筹城市更新管理加快建立由党委、政府主要负责人组成的城

市更新工作领导小组，具体审议城市更新政策措 施、总体规划、专项规划、资金筹措、工作方

案，以及城市更新中长期规划和年度实施计划， 强化城市更新组织领导。领导小组下设办公室，

负责城市更新日常工作，主要协调一般项目推进 中遇到的具休问题。办公室设在城市更新局或新

组建的规划与自然资源管理机构，也可根据城市 更新空间资源的主要类型分别设在不同部门。

如，村级工业园占比高的城区，办公室可设在工 信部门；文物占比高的城区，办公室可设在文物

管理部门。2. 强化空间规划引导结合各地国土空间规划的编制，围绕城市高

质量发展的目标任务，根据产城融合发展的基本

要求，深入研究提升空间效率、优化空间结构、 布局重大生产力设施等方面的内容，加快重塑城 市内部的生产、生活、生态空间，构建生产空间

集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水 秀的空间发展新格局。同时，强化部门分工协

作，明确各政府部门在实施国土空间规划中的职 责，确保城市更新、城市扩展的任务得到贯彻落

实。编制国土空间规划实施年度计划，增强对空 间开发保护的引导，有序推进城市更新、城市扩

展和城市生态空间保护。3. 推进产城融合发展遵循“以产促城，以城兴产，产城融合”

的思路，以城市更新为抓手，整合各类空间资

BENQIHUATI本期话题团2019.05 结源，推进产业与城市功能融合发展。加大旧厂 房、旧城镇、旧村居内的学校、医院等公益设

施和道路、管网等基础设施建设，积极导入新 产业、新业态，不断注入商业、文化等要素，

增强城市复合功能，激发城市更新区域的发展

活力。推广广州等地“微改造”的经验，吸引 多元主体参与，创新改造方式，培育新兴产业，

提升人居环境，延续文化脉络，提高改造综合 效益。4. 协调利益主体关系借鉴集体经营性建设用地入市试点经验，对 纳入城市更新范围内的土地再次出让或转让征收

土地增值收益调节基金。调节基金具体征收比例 要综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用途、

土地等级、交易方式等因素确定。调节金全额上

缴地方国库，纳入地方一般公共预算管理，由财 政部门统筹安排使用。调节基金统筹用于城市更

新区域基础设施建设支出，周转垫付集体经营性 建设用地土地开发、土地整理资金等。对在集体

建设用地上的城市更新，加快建立健全集体经济 组织、村民个人、外来人口的利益补偿机制，在 财政可承受范围内，由易到难，循序渐进推动城

市更新。同时，设计好利益协调机制，让参与城 市更新的工社会资本有利可图。5. 创新土地供应方式深入推进供给侧结构性改革，积极降低用地

成本，对符合规划的标准厂房、仓储等项目及短

期产业用地.实行租赁方式供地。结合投融资体 制改革的要求，对可使用划拨土地的能源、环

保、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等

项目，鼓励以出让、租赁方式供应土地。结合企 业的生命周期，采取先租后让、弹性出让、标准

地出让等灵活方式供地，使得工业用地使用周期

更好地匹配企业生命周期’M（黄征学，国家发展与改革委员会宏观经济 研究院国土开发与地区经济研究所研究员；黄凌

翔，天津城建大学教授/责编张栋）更多精彩内容请浏览民革中央网站 www.minge.gov.cn