社区公共服务的性质与供给——兼以JN市的社区服务中心为例

《东南学术））２００６年第６期　社区公共服务的性质与供给　——兼以ＪＮ市的社区服务中心为例　高鉴国　摘要：在现阶段社会转型时期，以市场为导向的社会服务模式占据主流地位，如何使社区公共服　务的理念进入公共话语系统，是社会知识界和政府部门面临的紧迫任务。２１世纪的中国“小康社会”　应当建立以社区公共团体为依托、以政府支持为前提、以公益性和福利性服务为宗旨的社区公共服务　模式，最终形成社会保障、商业市场、公共服务相匹配的社会化服务体系。本文以ＪＮ市的社区服务中　心调查资料为例，分析了处于起步阶段的城市社区服务中心的组织机制和运行状况，论证了通过制度　化改革使社会公共资源充分为社会公众服务的重要性和迫切性。　关键词：社区；公共服务；社区服务中心　中图分类号：Ｃ９１６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—１５６９（２００６）０６—００４１—１０　一、社区公共服务：研究取向和概念界定　在现阶段社会转型时期，知识界对中国社会发展途径的探讨出现一个空前活跃的局面。　全球性的“公民社会”理念和思潮的复兴，显示了“抵制日益扩张的国家科层制”和“为摆脱集　权式统治而进行社会转型”的取向。而对哈贝马斯“公共领域”理想类型的阐释，深化了对新　型公民社会的理解。公民社会与第三部门两种研究的合流，旨在针对“政府失效”、“市场失　效”和“第三部门失效”，建立起新的合作形式或发展策略。无论是第三部门研究、非政府组织　研究、非营利组织研究，还是社会政策研究、社会福利研究，中国的知识界人士参照西方先发社　会（即“先发展社会”。“先发社会”作为“发达社会”的一个替代词，更中性化，旨在避免目前　多种话语体系并存时容易产生的教条主义误解和民族主义反感——笔者注）的理论和经验来　梳理中国社会现实，逐渐建构适合本土特征的分析概念或政策模式。在理论建设和社会发展　并进的时代潮流中，着眼于社区发展的　亡作者们也不难找到一个契合点——社区公共服务。　一般认为，国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是把立足于社区的社会服务称之　为社区服务，即不存在与社会服务或社会福利服务相分离的社区服务概念。杨团将社区公共　服务定义为“以社区为单位提供的社会公共服务”，其目的是要重整中国关于社区服务的混乱　概念，提出既可与国际社会又可与中国现实状况接轨的概念内涵。他认为，国际通行的社会服　务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三　部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；社会公共服务一般是　作者简介：高鉴国，博士，山东大学社区与城市研究所所长、社会学系教授。　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术）２００６年第６期　指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；具有社会导向的公民个人服务，是指为满　足公民个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业咨询、家　务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都是个人，而公共服务的　对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。而目前中国的社区服务，既包含完全的　私人服务，如送报、送奶、房屋水电维修、小百货副食、气功健身、钟点工、家教等，又包含社会福　利服务、具有社会导向的个人服务和公共服务。他提出“以社区为单位提供的社会公共服务”　概念，取社会公共服务的广泛定义，而将具有社会导向的个人服务和私人服务剔除在社区公共　服务之外，突显了需要强化的为社区居民所共用的那部分服务，解决了随着社会发展，在社区　不断涌现的公共性质更强的那部分服务无法与便民利民服务共用一套话语系统的矛盾。　笔者基本赞同杨团对社区公共服务内涵的界定，但从词义表达的特定目的出发，笔者认　为，将社区公共服务简明定义为“以社区为基础的社会公共服务”更好。　理想模式的社区公共服务应当有以下主要特征：一是由“社区的”和“社区内的”公共服　务组织来提供。“社区的”公共服务组织指社区本身确立了非营利宗旨的团体（或机构）法人；　“社区内的”公共服务组织指驻社区的外来公共组织的分支机构（如市属医院的社区分院、市　图书馆的社区分馆等）。进行社区公共服务的经费来源是多元化的，无论是来自政府机构、公　司企业、社会团体还是民间个人，这些经费一经社区公共服务团体掌握或使用，便具有了社区　公共资金的性质。二是依托“社区的”和“社区内的”公共设施来实施。提供社区公共服务的　建筑设施应当是社区或社会团体的公共财产、政府拥有的公共财产；在特殊情况下也可以是由　社区团体使用（无偿或有偿）的私人或企业财产。三是满足“社区的”和“社区内的”公共需　求。社区公共服务的对象是社区内外有着公共需求或者共同偏好的消费群体。由于社区的地　域性特点，社区公共服务的对象主要是社区内或邻近社区的成员，但这不意味着社区公共服务　排斥或限制对其他非本社区成员提供服务。四是具有一定的福利和救助性质。一些社会公共　服务，如城市交通、水电、煤气、通讯等，由“社区外”的社会组织统一提供，由于这部分公共服　务不带有救助和福利性质，我们通常不将其划入社区公共服务类别。而那些以社区为基础或　依托，涉及青少年社会工作、老人福利、医疗保健、信息咨询、图书阅览、业余文化、终身教育等　方面具有一定的救助和福利性质的公共服务，通常可被称为社区公共服务。　社区公共服务从本质上也属于一种“集体消费形式”。西方马克思主义学者在分析西方　福利国家时曾提出“集体消费”的命题。个人消费与集体消费的区别在于，后者提供的经济和　社会待遇不是通过市场而是通过国家机构。集体消费没有市场价格。集体消费是一种特殊的　商品消费，它的生产不能通过资本利益来保证，它不属于资本某种内在属性，而取决于资本的　特殊和总的利益。同样的产品（如住房）既可以由市场调节也可以由国家调节。根据不同的　标准，可将其区分为个人消费产品或集体消费产品。除一般商品生产外，其他社会劳动不能产　生高于平均利润率的利润，国家必须加以控制，以保证社会整体利益。法国学者琼・洛基肯曾　解释了集体消费的基本特点：一是集体消费方式的“集体性”。这种“集体性”表现为：它们是　由国家提供的；消费方式是集体性的，从本质上与个人或私人占有相抵触，如公园和教室不可　个别消费；它们所满足的需要“只能是集体满足”的需要，如保健、教育等；它们反映了满足相　关社会需要的最佳方式。二是集体消费方式的非生产性。集体消费方式是劳动力再生产所必　不可少的，是可变资本的一部分。但其特性在于不可由个体劳动力直接消费，不可由可变资本　直接转化为工资。三是集体消费方式的非利润性。由于公共住房、医院、学校等公共消费手段　的生产需要长时期的资金投入，这种非生产性资金的周转相对缓慢。四是集体消费方式的耐　用、固定、不可分割性。指教育等集体消费方式通常有持续的“有益影响”；各种集体消费服务　和设施只能在它们实际生产的时问和地点被提供；同时集体消费方式需要保持一定规模，教　曩　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术）２００６年第６期　育、卫生、文化服务不可能根据少数个人需要而呈现不同的规模或数量，提供集体消费的设施　和专业人员不能在互相分离的单位产生。在西方国家，社区公共服务是社会福利制度的一种　补充或一种特殊形式，它是在政府部门与社区组织广泛合作基础上发动和实现的。　二、社区服务中心与社区公共服务　社区服务中心的渊源可以追溯到１９世纪末英国和北美国家的“安置中心运动”。在世界　各国，社区服务中心名称有所不同，如“安置中心”（ｔｈｅ　Ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ　Ｈｏｕｓｅ，亦译“进驻中心”、“福　群中心”等）、邻里中心或社区中心等。现代社区性服务中心根据其服务宗旨和项目可大致分　为两类，即以社会工作为主旨的救助型服务中心和以教育、健身为主要内容的文化型服务中　心。总部设在加拿大多伦多活贤社区中心的“安置中心和邻里中心国际联盟”（ＩＦＳ）是一个联　合了３０多个国家数以千计社区性服务中心的国际组织。它的活动说明世界各国的社区组织　正努力把社区服务与人类福利的共同目标结合起来。　中国城市社区服务中心作为一种综合性、公益性社区服务设施，是伴随社区服务和社区建　设事业的发展而出现的一项新生事物。９０年代以前，城市综合性公共服务设施主要是青少年　宫、老干部活动中心、单位俱乐部等，侧重于文化、娱乐服务。１９８６年北京东城区建国门街道　建起全国第一个社区服务中心。１９９５年民政部颁布《全国社区服务示范城区标准》后，全国城　市社区中心的建设出现高潮。按照《全国社区服务示范城区标准》规定：行政地区级以上城市　（含地区级）的市辖区应具有一所建筑面积１０００平方米以上的多功能社区服务中心或具有养　老、助残、康复医疗、青少年活动和托幼等５所单项特殊群体的服务设施，各街道至少有一所多　功能的社区服务中心，每千人（居民）建筑面积达到１０平方米以上，具有福利性、公益性服务　项目６个以上。１９９８年，全国已建成区级社区服务中心７４５个，街道社区服务中心３３８５个；到　２００１年第３季度，社区服务中心已达到１３３１３个，比上年同期增加９１％。　大多数城市、区和街道有了社区服务中心。各城市、区、街在短短几年中建成如此规模的　服务设施，说明地方政府机构付出了很大努力。大量社区中心是由旧建筑（招待所、办公楼、　福利设施或民营建筑等）改建，也有部分社区中心是由政府机构出资新建，如“全国社区建设　示范区”之一的山东青岛市市南区社区服务中心和正在建设中的北京市海淀社区中心。后者　建筑规模达１．２万平方米，内设游泳池、残疾人康复训练中心、能容纳５００人的大型会议室等，　该中心建成后将是中国最大的现代化社区服务中心之一。　目前中国城市社区服务中心建设还处于起步阶段，但它的发育成长已经引起学术界的重　视。《非营利机构评估：上海罗山市民会馆个案研究》根据非营利理念、原则和运作标准，考察　了上海市浦东新区“罗山市民会馆”的组织机制。而罗山市民会馆创设了由政府委托民间社　团组织负责社区福利服务设施营运的组织制度，被称为“第一家进入社区建设的社团”。殷妙　仲则强调，对于中国，以社区（服务）中心巨大基础设施为本的社区服务和健康发展不能只集　中于社区的服务主体，而忽视其应有的人道主义和社群主义精神。　依托永久性设施设立服务项目，是社区服务制度化的重要条件。城市社区服务中心的建　立和发展，也是新时期中国城市社区建设的最突出成果之一。然而在具体实践中，城市社区服　务中心的组织结构和运营状况如何呢？城市社区服务中心是否或如何体现社区公共服务的性　质和方向呢？目前还没有更多的综合或个案研究来说明社区服务中心作为社区公共服务机构　的可行性和现实性。本文暂借助上海市浦东新区“罗山市民会馆”以及加拿大温哥华市社区　中心提供的经验，构筑社区服务中心作为～种社区公共服务机构的基本模式。　上海浦东新区社会发展局１９９６年将新建小区——罗山街道的一所空置配套设施委托给　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术》２ＯＯ６年第６期　具有社会服务专业传统的非盈利组织——上海基督教青年会运营和管理。罗山市民会馆运作　的主要特点是：政府将公共财产交由社区组织自主经营；受委托的社区组织按照非营利原则为　居民提供综合服务。罗山会馆将已开发的４１个主要项目按照全额补贴、差额补贴、持平、微利　４类进行分解，并一一核定收费标准，严格管理制度，致使１９９９年末罗山会馆的财政状况终于　达到了基本平衡。罗山会馆的经验为政府制定科学合理的社区福利服务补贴政策和标准提供　了可资参照的依据。从公共管理的角度，评价社区公共服务机构的基本准则有两个：一是机构　的社会福利服务效益与效率最大化；二是机构的公众参与与公众意识。罗山会馆在这两个方　面都为社区公共服务管理提供了重要经验。罗山会馆常年吸引了大批志愿服务者。据不完全　统计，１９９８年１月一２０００年１０月来会馆提供志愿服务者平均每天ｌ９人次、３０小时，相当于４　个全职人员的工作时间。罗山会馆是城市地方政府在社区公共服务领域第一次尝试将所有权　与经营权分开的案例。它在如何采用经济方式和手段，并与其他手段相配合以达到增进社区　公共福利的目的方面，在如何测量社区公共福利服务项目的质量和效率方面，都提供了可以深　入探索的创新经验，体现了社区非营利组织参与社会管理这一新的值得关注的社会政策趋向。　笔者曾于１９９７年参与加拿大不列颠哥伦比亚大学社区与区域规划学院、社区组织和温哥　华市政府共同举办的“社区展望”规划工程，并参观了３家社区中心（包括被温哥华市议会确　定为“社区展望”实验区的丹巴和Ｋｅｎｓｉｎｄｏｎ—Ｃｅｄａｒ　Ｃｏｔｔａｇｅ的社区中心，以及不列颠尼亚社区　中心）。温哥华中心城市共有２３个社区中心，这些社区中心均经专门设计建造，项目主要涉　及社区文化、教育、体育或休闲。如丹巴社区中心由丹巴社区协会和温哥华公园与文体局联合　经营，主要设施及项目有：服务中心（学前班与儿童项目、托儿所、基本文娱活动、项目规划与　咨询、成人学习班）、运动场（美术、工艺、体育与游戏、夏令营）、体育健身馆、青少年室（外出旅　行、文艺创作、体育、个人发展、青年理事会活动）、网球场（网球场、壁球场、壁球班）、跳舞厅、　制陶工艺学习室（初级与高级班、临时兴趣班）、老年人活动室（社会活动、创造性文艺、电脑班　等高级训练、地滚球、乒乓球、桌球）、桑拿浴室、旋涡浴室（Ｗｈｉｄｌｘ￣ｏ１）、咖啡厅以及旅行俱乐部　（极限步行、运动与跳舞、外出旅游）等。不列颠尼亚社区中心是笔者访问过的三个中心中规　模最大的一个，设有游泳馆、全年滑冰场、４个大的文体活动室以及社区图书馆（藏书２Ｏ多万　册）、运动场等。该中心于１９７６年正式启用。在这之前，规划、建造时问经历了ｌ０年。当时市　政府和社区就建设什么样的中心场所充分听取了居民的意见，如是否根据性别、年龄和族裔而　建造不同的设施，是否分开活动等。该中心分别得到了市政府公园局、教育局和图书局的资　助。其管理机构则是温哥华第一个由社区居民选举产生的管理委员会，下设执行委员会负责　日常事务，每月召开一次会议决定重要事务。　罗山市民会馆运作模式的形成有两个特殊的有利条件，一是创立于１９００年的上海基督教　青年会作为一个带有基督教背景的社会团体，具有社区服务的丰富理念、经验和社会资源；二　是在新的时代条件下，浦东新区政府尤其是社会发展局支持和鼓励社区非营利组织的发展。　温哥华市社区中心的运作模式也有其特定的社会条件与物质基础。而中国绝大多数城市社区　则不具备这些特殊条件，因此，类似社会公共服务机构还不多见。但参照罗山市民会馆和温哥　华社区中心的运作模式，至少可以发现以下几个特点：一是社区公共服务机构不隶属于政府行　政部门，而是独立的社会服务机构。政府将社会能够承担的服务职能交由社会机构来办，有利　于提高社会公共服务的效率，扩大社会公共服务的供给；二是政府部门承担着供应公共服务的　相应责任。温哥华地方政府的主要财政收入来自市税（主要是房地产税）以及服务收费，无论　是社区居民还是政府自身，都将政府部门“返税于民”、扩大公共服务作为不可回避的责任；三　是社区服务中心是最主要的社区公共服务机构之一，它提供着社区居民所迫切需要而商业市　场和其他公共服务机构又无法提供或无法满足实际需要的那部分公共服务，尤其是文化、教育　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术｝２００６年第６期　和健康方面的服务；四是社区服务中心作为公共服务机构不同于私人服务和市场产业，它属于　带有福利性质的公共服务产业，社区服务中心的事业收费是一种成本分摊行为，而不是简单的　市场等价交换或购买服务。　三、对ＪＮ市社区服务中心的考察　ＪＮ市是沿海“经济大省”的省会城市和国家批准的ｌ５个副省级城市之一，人口、面积和　ＧＤＰ总量在国内大城市中排在第ｌ　１—１２位。该市的社区建设工作在总体上处于全国较为先　进的水平，带有中国社区服务和建设运动的一般特征。２００２年４月，笔者对ＪＮ市社区中心进　行了一项综合调查，范围包括政府有关部门最新统计的所有城区社区中心３７个（市、区、街道　三级），具体方法包括问卷调查、结构性访谈和现场考察。进行了实地考察的社区服务中心为　３３个（另外４家社区服务中心根据其主管部门的意见——“已不存在”，未作考察），其中有２　个社区服务中心没有挂牌，也没有实际运营项目，因此实作问卷３１份，访谈３１份。现以部分　已统计整理的调查资料为基础，对该市社区服务中心的组织结构和运行状况作初步描述分析。　（一）实际运作与项目设置　我们根据３个标准来评估名单中３７个社区服务中心的实际运行状况：是否合法（有无政　府批文或登记注册证书）；是否存在（有无挂牌、建筑实体和项目设置）；是否运营（是否将所设　置项目投入实际运营）。根据实地调查中确定的这３个标准，可将该市社区服务中心的实际　运行情况大致区分为以下４种状况：　ＪＮ市社区服务中心的运行状况　大部分社区中心出示了相关证书（如事业法人证、民办非企业证、工商证或社区服务证　书），部分中心负责人明确表示没有任何证书，无法出示；也有部分负责人表示有证书，但放在　其他地方（如街道办事处）。有些社区服务中心并没有正式法人证书甚至没有社区服务证书。　但鉴于以上社区服务中心均列入政府部门的统计名单，我们暂且将它们列入基本“合法”行　列；只选取一家说明自己没有任何证书、依托居委会房产从事个体经营的新建“社区中心”作　为“不合法”例子，以说明没有办理正式手续的社区服务中心的实际存在。在这３７家社区服　务中心中，有实际运营项目的为２２家（占５９．５％），其他１５家（占４０．５％）暂无实际运营，甚　至不存在，只是名义上或名单上的“社区服务中心”。　社区服务中心的服务项目都有哪些呢？社区服务中心的服务内容有“大类”、“系列”、“项　目”之分，各自没有统一的规定或内涵。能供统计的社区服务中心服务内容至少有三种：一是　墙上有的；二是门上挂牌的；三是开门运营的。我们以“服务实体”（独立的服务场所）为单元，　对各社区服务中心实际设置的服务项目（即“门上挂牌的”独立项目单元）进行了现场统计。　如一个“少儿学习辅导站”同时兼做小学生自习室、课外活动室、“小餐桌”，我们仅算作一个　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术｝２０００年第６期　“少儿综合服务室”。一家较有名气的街道服务中心宣传栏中排列的“规定服务项目”为９大　系列６１项，我们以“服务实体”为单元，将其实有服务项目设置统计为７项。最后对所考察各　类社区服务中心的实有服务项目设置的认定是１３３个。初步根据（ＪＮ市×区社区服务产业目　录》（参照《国民经济行业分类》以及当地情况编制），对这１３３项服务项目作出如下分类。　社区服务中心的服务项目分类　各社区服务中心项目数量和内容设置差别很大，说明其运营效率和性质非常不同。值得　注意的是，涉及信息咨询（劳务介绍、法律咨询、家政信息中介、婚姻介绍以及综合信息中介）、　教育服务（幼儿园、职业培训部、综合教室、老年大学等）、文化服务（文化活动室、图书阅览室　电脑室或网吧、游戏室、文艺培训等）和体育服务（健身房、球类活动室、体育舞蹈室等）的项目　共占５３．３％。尽管设置这些项目单元并不意味着已投入有效运营，但其设置本身在一定程度　上说明，居民对信息、文教和健康方面的需求是非常大的，社区服务中心应当健全和完善有关　服务设施和项目。“福利服务业”的项目设置包括老年公寓、求助热线、残疾人活动中心、老年　人活动室（包括“星光老年活动中心”）。从社区服务中心所设的５家老年公寓的运作情况来，　其“福利”性质主要表现在政府部门的免税、水电收费优惠等政策以及不固定的资助。如何确　定具体的数量、质量和种类标准，来区分“隐形福利”（如政策优惠、事业机构补贴）与“显形福　利”（通过专门项目给予福利对象直接的资助补贴和专业服务），是一个有待深入探讨的课题。　（二）社区服务中心机构性质　以下根据问卷调查和实地考察资料说明社区服务中心的机构性质，即登记注册情况。从　登记注册的情况来看，社区服务中心的机构性质并不统一。大部分社区服务中心属于市、区　事业编制机构（差额补贴或自收自支），４家为新登记的民办非企业，４家兼有事业法人证和工　商登记证。我们注意到那些运营状况良好的社区服务中心都有完备的登记注册证书，这与当　地主管机构的重视与中心负责人良好的管理素质分不开。大部分社区服务中心（７５％）建立　于１９９８～２０００年，其中一些为应付上级检查“达标”而设立的“社区服务中心”仅办理了不具　法人资格的社区服务证或仅有上级主管部门的机构设置批文。那些称“无证件”或没有出示　任何证书文件的社区服务中心，其实际运作状况也就可想而知。　街道社区中心的正式名称很不统一，大致有“Ｘ×社区服务中心”、“Ｘ　Ｘ街道社区服务中　心”、“Ｘ　Ｘ街道办事处社区服务中心”、“Ｘ×地区社区服务中心”４种名称。在一个城市中，　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术）２００６年第６期　社区服务中心名称（包括登记名称和挂牌名称）不一致，说明相互之间缺乏联系和沟通。在调　查者核对一个社区服务中心的正式名称时，其负责人也认为“街道办事处社区中心”具有政府　派出机构的色彩，不利于凸现社区作为一个地域共同体的性质。　机构性质　各类服务中心的房产是其最大的固定资产。市、区级社区服务中心的房产基本是本机构　拥有的国家公共财产或租用的国家公共房产。而大部分街道社区服务中心的房产则属于街道　集体财产，部分与全民所有制企业、集体所有制企业或民营（个体）企业联办的社区服务中心　则常常使用或租用企业房产。虽然绝大部分社区服务中心的资产是“国有”或“集体”财产，但　无论从人们的理念上，还是从法律所能提供的保障方面，它们还不属于社区公共财产（居委会　资产与社区居民公共资产的区别，参见居委会组织法），如不少有关负责人给我们说，如果用　于中心的这些房产出租，可以得几万甚至几十万租金。作为社区公共资产——社区公有和社　区组织所有，必须承诺只为提供社区公共服务（物品）所用。而社区公共资产的转让、变动必　须由社区全体居民（包括其代表机构）的批准。　房产性质　（三）负责人身份和人员构成　在对社区服务中心组织制度的考察中，可以明显感受到其体制特征以及内在矛盾，如组织　资源等级化（中心机构及负责人按县、科级划分）、服务功能的错失（行政服务、商业服务与福　利服务主次难分）、员工身份的差异（享有不等待遇）。一个社区中心负责人在接受访问时谈　道：“我到中心来，属于街道干部调整，领导让我将原来的位子腾给更年轻的人。我现在是从　街道开工资，中心也不独立经营和核算。如成为独立法人，我担心会失去原来的干部身份和地　位，收入也不稳定。许多人不敢到中心来，怕改变自己的身份。”由此可见，目前的人事制度不　利于社区服务中心的自主成长。　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术｝２００６年第６期　负责人身份　（四）管理水平与工作规范性　ＪＮ市的社区服务中心的管理形式大致可分为表中两大类６种具体形式。从管理效率来　说，很难说哪一种形式更好。各社区服务中心实际管理水平，主要取决于主管部门的支持和社　区中心直接负责人的能力等多重因素。　社区服务中心管理形式　主办部门直接管理　主办部门委托管理　类别　中心主任领导　中心主任责任　分工负责与　委托企业　委托事业　下分工负责制　制下分别承包　部分承包制　管理　单位管理　个人承包　频次　１５　２　３　８　１　２　百分比　４８．４％　６．５％　９．７％　２５．８％　３．２％　６．５％　合计　２０个（６４．５％）　１　１个（３５．５％）　总计　３１个（１００％）　问卷调查中有４个问题直接涉及社区服务中心的管理水平和工作规范性，即中心管理形　式、有无无偿服务项目、有无接受服务者统计和有无固定的志愿者服务队伍。这些社区服务中　心提供无偿服务的有１４个（４５．２％），没有无偿服务项目的也是１４个（４５．２％），另有３个社　区服务中心的答案为“不知道”或没有答案（９．７％）。社区服务中心所提供的无偿服务，通常　是不定期的（如培训下岗职工、为社区老年人查体）、特殊范围的（给老红军提供家政服务）、随　机的（在被服务者提出救助要求后提供），一般没有向社区居民公开承诺有普遍性的公共福利　服务项目。这当然与目前社区服务中心的实际能力和运作宗旨有关。绝大多数社区服务中心　没有对接受服务者人数进行统计。只有一家区级社区中心出示了工作统计表，显示其２００２年　第一季度接受服务者统计。由于该中心系差额补贴的事业单位，因此规范的统计数据十分必　要。该中心大厅内免费提供印制精美的“社区服务指南”，体现出较高的管理水平和服务意　识。能否有效吸纳志愿资源，是衡量一个服务机构有否公共服务性质的重要尺度，青年志愿者　通常是不会为纯营利性商业机构提供服务的。ＩＴＮ市的社区服务中心中建立较为固定的志愿　者或志愿者组织联系的有１　１个（３５．５％）。大部分社区服务中心没有固定的志愿者队伍，甚　至没有任何志愿者前来服务，说明这些社区服务中心的工作并没有形成足够的社会效益或影　响。　四、结论与思考　通过以上初步总结和分析，笔者认为：　１．在现阶段社会转型时期，以市场为导向的社会服务模式占据主流地位，如何使社区公共　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术）２００６年第６期　服务的理念进入公共话语系统，是社会知识界和政府部门面临的紧迫任务。市场是社会经济　协调发展的重要配置机制，市场的自发有序性被作为社会经济发展的一个重要法宝。但是在　社会公共资源积累和使用领域则存在着某种“市场失灵”现象：靠市场机制不会产生最优数量　和质量的社会公共物品，企业家或经济学家所偏爱的市场机制在社会公共服务中不起重要作　用。正如杨团所指出的，目前社区服务商业化倾向严重的重要原因“是未能划清私人服务与　公共服务的区别，以及分别供给这两类服务产品的市场经济与公共经济、市场产业与公共产业　的不同，在没能理清产品内涵之前，就简单地倡导社区服务市场化、产业化，结果把为私人服务　的市场产业与公共服务产业混为一谈，把市场等价交换原则与公共产业谁受益谁付费、成本分　摊的原则混为一谈，这正是中国社区服务目前难于走出困境的主要缘由。近十几年来，政府推　进社区服务的一些优惠政策促进了便民利民型个体小商业和民营家政、养老服务业的发展，但　在建立新型社区公共服务体系、鼓励不同类型的非营利服务方面还没有形成完整的法规政策。　各级政府机构作为公共财产的主要管理者和最主要的非营利组织，需要进一步提升公益服务　理念，更具体地承担必要的社会责任。现在一种流行的观点认为，在公共财力有限的条件下，　社会福利和社区服务必须市场化、商业化，其实这隐含着一个逻辑错误。如果没有足够的公共　资源，可以不搞公益性和福利性服务，或者可以在分类操作的前提下搞一种混合型服务，但决　不能在定义上或政策上将福利性服务和公共性服务等同于商业化服务或市场化个人消费。　２．未来理想的社区服务中心应当建立以社区公共团体为依托、以政府支持为前提、以公益　性、福利性服务为宗旨的社区公共服务模式，最终形成社会保障服务、商业市场服务、社区公共　服务相互匹配的社会化服务体系。当前中国城市各类社区服务中心还处于起步阶段，社区服　务中心普遍存在组织功能不清（缺乏营利与非营利项目的分类操作）、项目设置不协调（如老　人寄养、医疗卫生项目与公共性文化娱乐项目相混杂）、缺乏必要的相互协作和资金支持等问　题。同时，各类社会福利和服务事业机构存在着严重的组织系统分离，造成有限资源的分散和　浪费，如各级文化局、教育局、体育局、妇联、老龄委、残疾人联合会、慈善总会等承担社区建设　相应任务过程中，没有在利用或依托社区服务中心有效开展社区公共服务上形成共识或合作。　２００２年３月国务院办公厅转发的文化部、国家计委、财政部《关于进一步加强基层文化建设的　指导意见》（下称《指导意见》），提出“十五”期间以社区和乡镇为重点，全面加强文化设施、文　化队伍、文化活动内容和方式的建设，努力满足广大人民群众日益增长的精神文化需求的任　务。然而在有关文化设施建设和文化活动方式的规定中，却没有提及以社区服务中心为建设　和依托对象。在社区服务中心作为社区建设的一项重要成果已广为人知，作为一种社区公共　资源叉出现设施闲置、可运营项目不足和资源极为匮乏的情况下，社区服务中心却没有被作为　社区文化的重要阵地予以开发利用，这不能不引起人们的思考。值得注意的是，《指导意见》　明确了一种以“政府投入为主、社会多渠道筹资为辅的文化建设投入格局”。无疑，这证明政　府部门至少能够在支持以文化活动为主要内容社区公共服务方面发挥十分积极的作用。政府　职能的转变有待于在更深层面上得以实现。只有在广泛的民主参与基础上才能从根本上实现　政企分开和企社分开，从而完成政府机构、商业企业和第三部门的明确定位，创造出社区公共　服务健康成长的社会条件。　３．进入２ｌ世纪“小康社会”的社区服务中心应当选择适应时代需要的功能定位。如前所　述，先发国家的社区服务中心主要有以社会福利为主旨的救助型服务中心和以教育、健身为主　要内容的文化型服务中心两大类型。前者起源于１９世纪社会改良家和民间组织为有困难的　社区成员提供社会救助的慈善运动，后者发展于西方“福利国家”通过社区公共服务提高生活　质量和公民素质的政策。第二次世界大战后，大部分西方国家形成以政府统筹为主，社区和社　会团体相互补充的社会公共服务体系。社会福利从提供基本生存需求的服务，发展到职业服　维普资讯 http://www.cqvip.com

《东南学术）２００６年第６期　务、健康服务、文化娱乐服务、离轨行为矫治，以及社区组织与社区发展等综合性、多样化的服　务；从对个别人的生活救助服务，进升为以提高个人素质和能力为主旨的公共文化、教育和健　康服务。中国社区服务的“理论定义”与“实践定义”、“中央定义”与“地方定义”之间存在着　很大矛盾，表现在社区服务的项目上便是商业性操作多、公益性操作少，物质生活服务项目多、　文化生活服务项目少。这种状况恰恰表现出对社区公共服务作为一种特殊社区服务的性质和　供给方式，缺乏适当的理解。现代社区公共服务的特殊性在于：它通常不提供由市场自发提供　的物品或服务；带有突出的公益性、非营利性；不只包括救助性的生活服务，更多和更重要的是　提供以提高人的内在能力和素质为目的的服务。因此，社区服务中心应当主要定位于提供有　利于“助人自助”和“身心健康”的文化、教育和健康服务，增强被服务对象的能力建设，同时使　他们感受到社会关怀和拥有公共资源。社区公共服务尤其对缓解弱势或边缘群体的被剥夺　感，增强社会公平（感）和社会信任具有积极的作用，需要受到足够的重视。　４．提高工作标准，结合国情实际，有效解决社区服务中心面临的困难。目前，我国大部分　社区服务中心的地理位置、设施条件和运行状况并不理想。部分老城区规划力度差，缺乏公共　用地，制约着社区公共设施的建设和发展。然而，长期以来中国作为一个以公有制为基础的国　家，积累了大量公共固定资产。通过改变传统单位体制对公共资产的独占，将部分可为社区居　民利用的社会公共建筑转化为社区公共资产，防止公有资产的继续流失，是发展社区公共服务　的重要途径之一。利用公有资源相对丰富的优势，逐步改建、新建较大规模和较高标准的社区　服务中心，是城市人口密集的我国进入现代化社会的迫切需要。在社会公共服务的供给过程　中，不难发现经费是一项“永恒的难题”。无论从国内经济发展地区还是先发“福利型国家”，　其公共服务的最大困难无一例外都是经费问题。在发展社区服务的进程中，近年来各级政府　通过优惠政策和部门性投入，促进了社区服务事业的发展，但这毕竟不能代替政府部门直接的　专项投入。从各国各级政府机构资助社会公共服务的情况来看，其财政投入方式起码有三种：　一是与社会发展水平相适应的投入——按固定比例的投入；二是策略性投入——为了特定目　标（如建市周年庆典、大型纪念活动、体现特定意向和政策）而超出通常财政预算的投入；三是　有计划地统筹——由政府部门分别承担，并鼓励社会资金投入或配套。从目前经济发展水平　和财政状况来看，政府对社区公共服务事业缺乏足够的支持主要是政策导向和组织机制问题，　而不是财政能力问题。因此，需要通过制度化改革，使社会资源能充分为社会服务，使更多的　预算资金和专业人才流向社区公共服务领域。　参考文献　邓正来和Ｊ．Ｃ．亚历山大编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，北京：中央编译出版社２００２年版。　何增科主编：《公民社会与第三部门》，北京：社会科学文献出版社２０００年版。　高鉴国：《中国大陆社会转型时期的城市社区建设运动》，台湾政治大学《中山人文社会科学期刊）２０００年第９卷第２　期。　Ｋｉｅｒａｎ　Ｍｃｋｅｏｗｎ，Ｍａｒｘｉｓｔ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　Ｍａｒｘｉｓｔ　Ｕｒｂａｎ　Ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，Ｍａｃｍｉｌｌａｎ　Ｐｒｅｓｓ，１９８７．　里贾纳‘Ｅ・赫兹琳杰等：《非营利组织管理》，北京：中国人民大学出版社２０００年版。　（２ＯＯ１年第三季度民政事业统计数据》，民政部网页：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｉｎｃａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｓｔａｔｉｓｔｉ济南。　时正新、朱勇主编：《中国社会福利与社会进步报告（１９９８）》，北京：社会科学文献出版社１９９８年版。　唐钧主编：《社会政策：国际经验与国内实践》，北京：华夏出版社２００１年版。　徐永光主编：《第三部门研究丛书》，浙江人民出版社１９９９年版。　杨团主编：《社会福利社会化：上海与香港社会福利体系比较》，北京：华夏出版社２００１年版。　杨团：《非营利机构评估：上海罗山市民会馆个案研究》，北京：华夏出版社２００１年版。　杨团：《推进社区公共服务的经验研究：导入新制度因素的两种方式》，《管理世界》２００１年第５期。　殷妙仲：《重新展示福群运动历史其哲学、服务模式和对中国社区中心服务发展的意义》，转引自曾家达、王思斌、殷妙仲　主编：《２１世纪中国社会工作发展国际研讨会论文集》，北京：中国社会科学出版社２００１年版。　赵黎青：《非政府组织与可持续发展》，北京：经济科学出版社１９９８年版。