维普资讯 http://www.cqvip.com １ 引言 城市轨道交通是世界大城市中最主 要的交通工具之一，具有运营有序、速 度快、准时、可达性好、客运量大等优 点，据中国国家发改委和建设部提供的 资料显示，“十五”期问，中国轨道交通 建设投资达２０００亿元，建成总长度４５０ 公里左右的城市轨道交通线路，“十一 五”期间预计各城市在轨道交通建设方 面还将投资２０００多亿元，建设轨道交通 的城市可达３０个以上，新建的轨道交通 总里程将达到２０００—３０００公里，城市轨 道交通系统承担５０％一８０％的城市交通 客流量。轨道交通的快速发展势必需要 大量建设资金的投入，但因其投资量大、 盈利低、回收期长而使其筹集建设资金 较为困难。从国内外城市地铁（ＭＲＴ） 与轻轨（ＬＲＴ）项目看，此类项目多采 用ＢＯＴ、ＢＬＴ（建设一租赁一运营）等 建设运营方式。线路经营特许经营权含 有沿线相关开发权。同时，政府给予补 助金，谋求线路经营收支的自我平衡。 伦敦地铁、荷兰高速铁路南线、北京４ 摘要：目前我国轨道交通建设资金仍以政府投入为主，没有很好发挥社会资 本的作用，该文通过介绍模式的概念、运作思路，分析其优点，结合我国实际 情况，提出模式在我国轨道交通领域运用的方法及应注意的问题。 关键字：城市轨道交通；ＰＰＰ模式；融资模式 浅谈轨道交通的 Ｐ Ｐ Ｐ鬲虫资模式 王为林 号线、深圳４号线等采用了ＰＰＰ投融资 协议，这个协议不是对项目进行担保的 方式。深ｇｌｌ￣ｌ１．ｔＬ京地铁投融资对ＰＰＰ模 协议，而是一个向借贷机构承诺将按与 式的尝试，为国内轨道交通投融资方式 特殊目的公司签订的合同支付有关费用 创新进行了有益探索，对于如何完善 的协定，这个协议使特殊目的公司能比 ＰＰＰ制度，引入社会资本参与轨道交通 较顺利地获得金融机构的贷款。【－］ＰＰＰ模 投融资，缓解大规模建设时期庞大的资 式是一个完整的项目融资概念，但并不 金需求，提高轨道交通建设与运营效率， 是对项目融资的彻底更改，而是对项目 提供高效交通服务等具有积极意义。 生命周过程中组织机构设置提出了一个 新的模型。它是政府、赢利性企业和非 ２ ＰＰＰ融资模式的概述 赢利性企业基于某个项目而形成以“双 赢”或“多赢”为理念的相互合作形式， ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ——Ｐｒｉｖａｔｅ——Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ、 参与各方可以达到与预期单独行动相比 模式，即公共政府部门与民营企业合作 更为有利的结果，实现“帕雷托”效应， 模式，是一种以各参与方的“双赢”或 即社会效益最大化，这显然更符合公共 “多赢”为合作理念的现代融资模式，本 基础设施建设的宗旨。其运作模式如图 质上是公共部门和私人部门之间一种长 ｌ—ｌ所示（见下页）。 期的伙伴关系。其典型的结构为：政府 ＰＰＰ模式使政府部门和民营企业能 部门或地方政府通过政府采购形式与中 够充分利用各自的优势，即把政府部门 标单位组成的特殊目的公司签订特许合 的社会责任、远景规划、协调能力与民 同（特殊目的公司一般由中标的建筑公 营企业的创业精神、民间资金和管理效 司、服务经营公司或对项目进行投资的 率结合到一起。ＰＰＰ模式的优点如下【２］： 第三方组成的股份有限公司），由特殊目 １）消除费用的超支。在项目初始阶 的公司负责筹资、建设及经营。政府通 段私人企业与政府共同参与项目的识别、 常与提供贷款的金融机构达成一个直接 可行性研究、设施和融资等项目建设过 维普资讯 http://www.cqvip.com 程，保证了项目在技术和经济上的可行 ５）整合项目参与各方，组成战略联 部 通过市场提供 准公共产品既可以 助的条件下，由私人部门通过市场提供， ２）城市轨道交通的外部效应主要是 性，缩短前期工作周期，使项目费用降 盟，从而达到协调各方不同的利益目标 由政府直接提供，也可以在政府给予补 低。ＰＰＰ模式只有当项目已经完成并得 排除分歧的目的。 到政府批准使用后，私营部门才能开始 获得收益，因此ＰＰＰ模式有利于提高效 同，ＰＰＰ在项目初期就可以实现风险分 ６）风险分配合理。与ＢＯＴ等模式不 即政府和民间合伙的方式。 率和降低工程造价，能够消除项目完工 配，同时由于政府分担一部分风险，使 正外部效应。城市轨道交通建设能诱发 风险和资金风险。研究表明，与传统的 风险分配更合理，减少了承建商与投资 沿线土地升值，促进沿线房地产、商业 融资模式相比，ＰＰＰ项目平均为政府部 商风险，从而降低了融资难度，提高了 等行业的发展。从这…意义上讲，城市 门节约１７％的费用，并且建设工期都能 项目融资成功的可能性。政府在分担风 轨道交通能增加城市的社会经济福利， 按时完成。 险的同时也获得有一定的控制权 ７）应用范围广泛，该模式突破了目 带来巨大的正外部效应。 ３）具有明显的规模经济特征。城市 ２）有利于转换政府职能，减轻财政 负担。政府可以从繁重的事务中脱身出 前的引入私人企业参与公共基础设施项 轨道交通发挥作用是以路网规模为前提， 来，从过去的基础设施公共服务的提供 目组织机构的多种限制，适用于城市供 覆盖面越大，城市轨道交通效率越高。者变成一个监管的角色，从而保证质量， 热等各类市政公用事业及道路、铁路、 虽然城市轨道交通项目的社会效益大于 经济效益，因此城市轨道交通项Ｌ１带来 也可以在财政预算方面减轻政府压力。 机场、医院、学校等项目。 ３）促进了投资主体的多元化。利用 私营部门来提供资产和服务，丰富了政 ３ ＰＰＰ与轨道交通 府部门获得资金和技能的渠道，促进了 的总收益不可能仝部量化为项目投资者 的账面收益。不过，城市轨道交通权益 具有放大性，资产的保值增值能力强： 投融资体制改革。同时，私营部门参与 ３．１城市轨道交通是重要的城市 随着社会发展，人口流动增大，路网增 项目还能推动在项目设计、施工、设施 基础设施。具有以下几个明显的经 加，以及服务水平的提高，城市轨道交 ３】 管理过程等方面的革新，提高办事效率， 济特征【传播最佳管理理念和经验。 通将吸引更多的客流，票款收入从长期 １）城市轨道交通是准公共产品。从 看具有一定的增长趋势；而且城市轨道 ４）政府部门和民间部门可以取长补 经济学角度看，地铁项目兼具公共产品 交通的洞体使用年限长达百年，随着时 短．发挥政府公共机构和民营机构各自 和私人产品的特性，即地铁运输服务具 间的推移，城市轨道交通资产的升值潜 的优势，弥补对方身上的不足。双方可 有消费的非竞争性和一定排他性的基本 力巨大。因此从长期看，城市轨道交通 以形成互利的长期目标，以经济的成本 特征，属于准公共产品。理论上纯公共 资产的权益口『以不断放大，资产具有很 为公众提供高质量的服务。 产品由政府提供，纯私人产品应由民间 强的保值增值能力。图１—１ ＰＰＰ模式的主要运作模式 维普资讯 http://www.cqvip.com ＿目 目 嚣目窆 模式的必要条件 ３ ２选择适合我国城市轨道交通建 设项目的ＰＰＰ模式 后才能获得审批。但在引入社会资本的 过程中，项目投资方出于对风险的控制， 采用ｐｐｐ融资模式的条件主要有三 要求先提供可研报告，证明项目的可行 根据中国目前城市轨道交通建设的 个方面：一是要有相应的可持续盈利模 性才能同意投资，这样就形成项目审批 特点，其建设的关键是解决新建城市轨 式并具备相应的盈利Ｈｅ）３；二是体制不 和融资方案孰先孰后的问题。二是项目 道交通基础设施的资金问题。国内现有 存在对民间资本进入的制度性障碍或壁 储备滞后，当前基本设施建设项目中存 两种地铁项目的ＰＰＰ运作模式【４ｌ。 １）前补偿模式。ＳＢ．Ｏ．Ｔ模式的具 体做法：将一个完整的城市轨道建设项 目分割成两部分，即公益性部分（包括 车站、轨道、洞体等上建工程）和盈利 性部分（包括车辆、信号等设备）。公 益性部分由公共部门出资的投资公司负 责建设， 而赢利性部分则由私营部门出 资成立的ｐｐｐ项目公司来完成。全部建 成后，与私营部门签订特许经营协定， 在项目成长期政府将公益性部分无偿或 象征性地租赁给ＰＰＰ项目公司，以保证 其正常收益；在项目成熟期政府收取一 定比例的租金，在收回政府投资的同时 防止私营部门的超额利润。项目特许期 满后，ＰＰＰ项目公司无偿地将项目资产 移交政府或续签合同。 ２）后补偿模式。Ｂ．ＳＯ－Ｔ模式的具体 做法：在共同确定项目后，由私营部门 负责投资、建设和运营。政府部门以预 测客流量和实际票价为基础，预先核定项 目公司的运营成本和收入，对产生的运营 亏损给予相应补贴。政府以运营期内客 流量的年平均增长率ａ％为控制标准。项 目投入运营后，若实际客流量比预测客流 量减少的幅度超过ａ％，政府则按照合同 规定给予私营部门相应的补贴。如果实 际客流量达到了预测客流量的１＋ａ％以 上，那么超出部分将由政府部门和私营部 门按照一定的比例共享。在此模式中， 预测客流量以３ａ为一个周期进行调整。 总之就是要控制私营部门产生超额利润， 保证其正常收益。 ４ 城市轨道交通实现ＰＰＰ融资 垒；三是在组织结构上，能降低由于城 在边设计、边施工、边筹资现象，项目 市轨道交通经济技术特征导致的进入壁 规划滞后，为了赶工期，没有时间或条 垒。这三方面也是城市轨道交通进行市 件确定最佳投资者，造成项目只能依赖 场化融资必须要具备的基本前提。 更多的政府力量去完成。因此，要成功 实施，必须保证项目的提出、规划、可 ４．１加强对地铁融资的指导，建立 行性研究、投资者确定、开工建设等各 较完善的管理办法和政策法规 个环节保持一致性和前瞻『生。三是项目 ｐｐｐ作为一种合同式的投资方式， 的包装工作，以前基本设施建设项目的 需要有一套比较完善的法律条文作为依 资金来源大多是国家投资和银行信贷， 据，使双方的谈判有章可循且标准规范。 只要编写可研报告，批复后即可组织施 目前，国内相关的专业性政策法规还不 工。但在项目投资主体多元化的融投资 健全，处理具体问题时缺乏权威指导， 模式中，必须要对项目本身进行商业化 有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基 的包装，在调查研究的基础上制定商业 础产业投融资、建设、运营等各方面运 计划书，通过专业机构向广大潜在投资 作的标准化操作流程，降低社会投资者 者进行路演，最大限度地挖掘、展示项 进入轨道交通行业的成本，同时便于政 目的盈利性、可行性，最终确定科学、 府部门的科学、合理的决策和管理。尤 合理的融资结构。 其是如何建立政府与公司之间的关系， 如何建立政府对企业在安全、服务、运 ４．３合理配置项目风险 营票价等方面的监督、约束、激励的规 合理的风险分配需要遵循一定的原 则与机制；如何建立轨道交通等经营性 则，这些原则必须具备两个功能：（１）分配 基础设施项目投资回报补偿的具体可操 的结果可以减少风险发生的概率、风险 作性办法，如价格补偿机制、土地补偿 发生后造成的损失以及风险管理成本， 机制、广‘告商贸补偿机制等，为每个具 使ｐｐｐ项目对各方都具有吸引力，任何 体轨道交通项目建立投资收益模型创造 方都不需要为另一方职责范围内风险 条件。 发生而负责。（２）在项目周期内，分配 的结果可以培养各方的理性和谨慎的行 ４．２加快前期准备工作，丰富项目 为，这意味着各方要有ｚＨ，ｅ ￣－力控制分配给 储备，做好项目包装 自己的风险，并为项目的成功而有效地 在具体项目运作过程中，模式需要 工作。［ ］ 吸引社会资金，从以往经验看，在招商 公共部门是政策、服务标准的制定 引资过程中存在几个比较大的现实问 者，也是基础设施项目的发起人和负责 题：一是操作程序的颠倒紊乱，国家独 人，应承担管理宏观战略风险；而民营 立对项目进行投资时，要求在项目可行 部门受商业利益驱动，关注并善于严格 性研究报告中就必须确定融资方案，然 控制项目过程中产生的风险，应承担过 维普资讯 http://www.cqvip.com
程控制的风险。转移风险要适度，过度 管是否采用特许经营权制度，只要是基 既能有效地减轻政府财政支出的压力， 转移给民营部门，将可能招致公共服务 于市场机制的业务模式都有助于提高效 以提高投资与运营的效率，同时又不会 水准下降，线路经营困难。 率，政府可通过服务采购模式、保底客 产生公共产权问题。因此，ＰＰＰ模式在 流模式、捆绑沿线物业开发等业务模式 我国有着广泛的发展前景。 ４。４建立地铁项目的成本体系和票 等来承担责任，并可配套使用转移支付、 价调整机制 税收、使用者收费和其他金融手段支持 目前，国内地铁缺乏客观、合理的 项目，政府责任被尽可能数量化、制度 Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｂｙ Ｍｅａｎｓ ｏｆ ＰＰＰ ｉｎ Ｒａｉｌｗａｙ Ｔｒａｎｓｉｔ 成本数据，如地铁运营、维修等方面的 业内标准。客流量等重要参数。但是， 只有建立科学合理的成本效益曲线，才 能使政府的资本金投入、财政补贴的适 度投放有据可依，投资者才能做出正确 的投资决策，同时也为地铁商业化运作 提供技术、财务等基础资料。另外，地 铁票价问题是地铁项目市场化的核心， 如何在政府为保证项目的公益性而实行 的政府定价与地铁项目商业化所需要的 自主定价之间，建立科学、合理、灵活 的票价调整机制，也是地铁项目进行市 场化操作的必要条件。 ４．５建立以市场竞争机制为基础的 业务模式 轨道交通项目ＰＰＰ的根本任务是提 供交通服务，其中包括建设基础设施、 组织运营服务、开展设施及车辆等的维 修维护等。项目业务模式可以采用公共 部门自建自营、委托运营、公设民营（即 基础设施由国有资本投资，通过出租、 转让、无偿提供等方式将该设施资产等 一定条件，由民营企业利用该设施资产 进行经营的方式）、民建营等，从实施效 果看，我国在电力、水力等领域的一些 基础设施项目采用ＢＯＴ等模式取得了 成功，在轨道交通领域也初步进行了尝 试，这表明，通过竞争机制的引入，可 以有效降低建设成本，提高运行效率。 ＰＰＰ制度设计中，政府的高信用度也可 以有效降低投资的政策风险和成本而以 特许经营权协议为核心的项目投资回报 制度，较好发挥了市场机制的作用。不 化，通过发挥市场竞争机制作用，以提 高效率 ４。６建立共赢的投融资制度 在项目公司可持续经营前提下，设 计能满足投资各方收益目标的投融资方 案，是项目ＰＰＰ成功的重要条件。不同 投资主体的利益要求有明显差别，政府 投资主要是获得收益或服务，企业投资 是获得不低于社会平均利润水平的收益。 企业投资方是以政府设定某种优惠条件 为前提的。政府在轨道交通建设投资中 起着主导作用，项目本身的收益高一些， 社会资本主动投资的意愿就高，政府的 投资回报也高些，但出资比例可低些；～ 一岫～一… 愀一一～ 一～一～ ， 项目自身收益低一些，就需要政府投资 来承担投资损失，需要政府出资的比例 高些，以足以吸引社会资本投入。确定 资本结构及公共部门与民营部门投资比 ～一咖～一哪～一 ～一～一例的步骤：第一步，明确政府投资的条 件，设定企业投资和债务融资的条件； 第二步，考察现金流情况，确定项目最 佳资本结构，确定政府与社会资本投入 比例；第三步，一揽子考虑线路建设与 运营资本需求，以企业能够持续经营为 前提，设计满足政府、企业、债权人不 同收益要求的投融资方案；第四步，比 选、确定投融资方案。选择融资方式恰 当，融资组合比例合理，项目风险被有 效控制，项目融资成本较低，能满足各 方利益要求的方案。ｌ ６ ｌ综上所述，在我国轨道交通建设中 引进和应用ＰＰＰ模式，积极吸引民间资 本参与建设，并将其按市场化模式运作， 参考文献： １朱巍．ＰＰＰ模式在城市轨道交通建设 中的应用［Ｊ］．综合运输，２００４（１０） ２王成科．王守清．我国高压天然气 加气站ＢＯＯＴ项目的运作分析［Ｊ］．项目管理 技术 ３陈柳钦．运用ＰＰＰ模式进行城市轨道 交通建设融资［Ｊ］．中国市政工程，２００６（６） ４王灏加快模式的研究与应用，推动 轨道交通市场化进程ｆＪ］．宏观经济研究， ２００４（１） ５ Ｍａｒｃｕｓ Ａｈａｄｚｉ，Ｇｒａｅｍｅｂｏｗｌｅｓ．Ｐｕｂｌｉｃ— Ｐｒｉｖａｔｅ—Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ ａｎｄ Ｃｏｎｔｒａｃｔ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ：ａｎ ｅｍｐｉｒｉｃａｌ ｓｔｕｄｙ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ．２ＯＯ４ ６来庆泉．轨道交通ＰＰＰ投融资条件与 基本框架［Ｊ］．现代城市轨道交通，２００６（２） 王为林郑州铁路职业技术学院管理工 程系河南郑州４５００５２ Ｅ—ｍａｉｌ：ｗａｎｇｗｅｉｌｉｎ２００８＠ｓｉｎａ．ｃｏｒｎ 洳一