浅谈“围标”和“串标”

研究探讨　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　浅谈“围标’’和“串标＂　文／李开恕彭峥　摘要：　本文通过深入剖析“围标”和“串标”的定义、成因和危害等问题，结合现在防治“围标”和“串标”的一系列　对策，提出了笔者的观点和建议。　关键词：招标投标　围标　串标　中图分类号：Ｆ２８４　监督管理　电子化招标　文献标识码　Ａ　文章编号：２０９５—６０２９（２０１４）１０—００５８—０４　招标投标活动的基本原则就是“公开、公平、公　标代理蒙在鼓里，或投标人、招标代理知情，业主蒙　在鼓里；第三种是业主、招标代理和投标人都知情，　正和诚实信用”，其本质是通过招标投标这种公开竞争　行为，让招标人能够择优选择中标人。为了规范招投　标行为，我国自２０００年１月１日起实施了《中华人民　共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），又于　演戏给人看。后两种是“串标”。　《招标投标法》第３２条第一、二款规定：“投标人　不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平　竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标　人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共　利益或者他人的合法权益。”《刑法》第２２３条对“串　通投标罪”也作了明确的定义：“串通投标罪是指投标　２０１２年出台了《中华人民共和国招标投标法实施条例》　（以下简称《实施条例》）。《招标投标法》颁布实施以　来，各级政府和有关部门十分重视，大力宣传。并制　订和出台了相应的配套法规和实施细则，加强对招投　标工作的监督检查；招标人提高了依法进行招投标的　自觉性：社会舆论不断强化，有力地推动了建设工程　人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利　益，或者投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、　招投标工作的开展，取得了明显的成效。但是，由于　我国市场经济体系还未完全成熟，法律法规也不够完　善，而我国建筑市场“僧多粥少”，竞争异常激烈，有　的行业和地区甚至趋于白热化，招投标市场秩序不同　程度的受到破坏和影响，“公开、公平、公正和诚实信用”　公民的合法利益，情节严重的行为。”《实施条例》对“串　通投标情形”作了界定和细化，其规定的串通投标主　要表现在以下两个方面：　１．投标人相互串通投标　《实施条例》第３９条、第４Ｏ条分别规定：　的原则难以充分体现，导致招投标市场出现了这样那　样的问题和矛盾。这其中比较突出的问题就是“围标”、　“串标”的问题。　“有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：　（一）投标人之间协商投标报价等投标文件实质性内容；　（二）投标人之间约定中标人；（三）投标人之间约定　部分投标人放弃投标或者中标；（四）属于同一集团、　一、“围标”和“串标”的界定和表现方式　协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同　投标；（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标　人而采取的其他联合行动。”　“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：　笔者认为，“围标”是指投标人之间的串通，或通　过某种私下约定，共同针对招标人采取的一种博弈策　略和手段。“串标”是招标人与投标人之间串通，操纵　招标过程、谋定招标结果的行为。大体分为三种情况：　第一种是业主、招标代理不知情，是投标人所为（一　（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；　（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；　般称为“围标”）；第二种是投标人、业主都知情，招　（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同　５８・招标与投标２０１４・１０　一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致，或者报　价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混　装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个　人的账户转出。”　２．投标人与招标人串通投标　《实施条例》第４１条规定：　“下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：　（一）招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给　其他投标人；（二）招标人直接或者间接向投标人泄露标　底、评标委员会成员等信息；（三）招标人明示或者暗示　投标人压低或者抬高投标报价；（四）招标人授意投标人　撤换、修改投标文件；（五）招标人明示或者暗示投标人　为特定投标人中标提供方便；（六）招标人与投标人为谋　求特定投标人中标而采取的其他串通行为。”　二、“围标”和“串标”的成因　在《招标投标法》实施的初期，将“标底”作为　评标的标准，把“标底”当作了“标的”，投标的报价　接近“标底”而中标。这种招标方法中“标底”的保　密就是一大难题（但也并非不能解决，四川省成都市　在有标底招标的时期，规定投标文件收讫截止后三天　才编制汇总标底价）。当时的企业想走捷径的违规方式　就是探知标底，因此那时出现的问题就是招标人与投　标人串通泄漏标底。　２００４年，成都市全面推行工程量清单计价招标，“标　底”转变为招标控制价，其作用俗称为“拦标价”，招　标人必须在招标文件中予以公开。此时围标者哄抬标　价的空间受到了控制。“招标控制价”很好地发挥了控　制高价中标的作用。　“围标”和“串标”者的目标主要是瞄准了获取中标。　根据调查和分析，此时“围标”和“串标”的主要成　因是：有的是为了小集团利益相互配合，轮流“陪标”；　有的是为了地方保护，让当地企业中标，因而联合排外；　有的是行业垄断，招标时限定投标企业的专业要求和　资质条件使其他企业难以入围；也有的是为了解决老　企业的发展和职工队伍的稳定，缩小投标范围。　近年来，成都市招投标活动统一进入有形建筑市　场，这样较好地保证了开、评标过程的规范性，杜绝　了评标时的串通，强制约束了评标专家的不规范行为。　但大部分“围标”和“串标”都发生在有形建筑市场　交易之外，杜绝和防范的方式要各方联动，形成系统　才能综合治理。　而我们现行的监督方式对于“围标”和“串标”　的直接查处难度很大。因其谋划在背后、表现在投标。　而“围标”、“串标”的标书制作越来越高明，技术手　段越来越先进，不在标书上露出痕迹。每年接到的建　设工程招投标投诉中，无一例直接投诉“围标”和“串　标”行为的。监督者只能从逻辑和表象上推测，却无　法有确凿证据进行认定。所以只靠个案查处难度大。　只有采取扩大公开信息的发布，降低投标人的准入门　槛，完善资格审查的评审标准和评审办法，健全配套　法规和管理方法，通过加大监督力度和增强惩治力度　来标本兼治。　三、“围标”和“串标”产生的危害　“围标”和“串标”违背了“诚实信用、竞争择优”　的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，严重阻碍了　建筑市场的公平竞争，成为产生腐败的温床。但“围标”　和“串标”行为隐蔽性强，难以调查取证。建筑市场中“围　标”和“串标”量很大，但真正被揭露、立案和查处　的很少。关于“围标”和“串标”的危害要从三个方　面来分析：　１．对招标人的危害　招标人目前划分为三种情况：国家投资（政府投　资），国家投资（非政府投资）和非国家投资的招标人。　从国家投资项目来看，围标哄抬标价直接侵害国　家利益；挂靠或戴帽围标形成了事实上的转包，增大　了成本，或中间盘剥降低了实际价格，从而造成偷工　减料。甲乙双方串通招投标的工程在交易过程中弄虚　作假，施工中违规变更或乱签证，虚增量价，达到低　价中标、高价结算的目的。　对非国家投资的项目，虽说价格上侵害的不是国　家利益，但在质量、安全上造成的不良后果直接影响　社会的公共利益，而且容易造成民事纠纷和工程款、　民工工资的拖欠，影响社会的安定。　２．对其他投标人的危害　由于“围标”和“串标”排挤了其他正当的投标人，　造成小集团之间的利益争斗，破坏招标人与投标人之　间、投标人与投标人之间的诚信。　３．对市场秩序的危害　“公开、公平、公正和诚实信用”是招标投标的市　场行为准则。而“围标”和“串标”破坏了这一准则，　２０１４—１０　Ｚｈａｏｂｉａｏｖｕｔｏｕｂｉａｏ・５９　研究探讨　●ｌｅｓｅａ■ｃｈ　无视法律的尊严，藐视政府的监督。在这非法交易背后，　贿赂（产生在国家投资项目招标活动中）、商业贿赂不　可避免会产生。在一个地区失去了市场的公平和公正，　一是影响当地的投资环境，二是容易滋生腐败，三是　阻碍企业的健康发展。　四、防止“围标”和“串标”的对策及建议　现行法律法规确立的招标程序、管理方式及监督　制度本身对“围标”和“串标”已作了限制和防范。　近年来针对存在的问题，也出台了相应的对策：　１．进一步建立健全了相关法律法规制度，为认定、　惩治“围标”和“串标”行为提供了政策依据。　《实施条ｆｆＪ￣）／针对目前“围标”和“串标”等突出问题，　完善了相应的行政监管和法律惩防措施，并为招标投　标体制机制的创新和持久健康发展提供了相应的法规　依据。　《实施条例》第一次以立法形式明确地对“串通投　标”的行为进行了界定和细化，其第３９条、第４Ｏ条　明确了十一种属于投标人串通投标的情形，第４１条明　确了六种属于招标人与投标人串通投标的情形。这一　细化的规定填补了《招标投标法》的空白，为监督部　门认定“围标”和“串标”提供了法律依据。《实施条例》　第６７条进一步细化了《招标投标法》第５３条对串通　投标行为的处罚。　《刑法》第２２３条、《反垄断法》、《反不正当竞争法》　对串通投标和联合抵制公平竞争交易者分别都有相应　的禁止和惩罚规定。在新出台的《最高人民检察院公　安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规　定（二）》中，对“串通投标罪”的立案（追诉）标准　也有了新的规定。　这些国家法律、法规对串通投标的规定和处罚无　不彰显了国家层面打击“围标”和“串标”行为的决心，　也为相关部门发现和查处“围标”和“串标”提供了　法律保障。　２．建立了招投标公示制度，构建招投标市场的诚　信体系，试行承包商年度资格预审制度，加大对“围标”、　“串标”的惩处力度。　近年来，成都市为了有效打击“围标”和“串标”　活动，净化招投标市场，建立了“成都市政府投资项　目监督网”，对所有政府投资项目的招投标情况进行公　示，还制定了“中标候选人公示”、“评标结果公示”和“中　６０・招耘与投标２０１４・ｌＯ　标资格审查公示”等一系列完善的公示制度，这样的　公示制度对企图“围标”和“串标”的投标人起到了　一定的震摄作用，增加了招投标工作的透明度，加大　了社会对招投标工作的监督力度，特别增强了招标项　目的利害关系人的相互监督。　目前“围标”和“串标”行为之所以有泛滥的趋势，　与招投标活动当事人的诚信缺失有很大的关系。成都　市建委为了整顿市建筑市场，为所有在蓉参与投标的　勘察、设计、施工及监理企业建立了“成都市建设领　域市场信用档案”，对企业和人员进行动态管理。同时，　配合四川省实行的“一处受罚、处处受制”的招标信　用管理制度，真正发挥激励守信和惩戒失信的作用。　为了加强对招投标各方主体的管理，成都市还于　２０１０年起，试行了“政府投资项目承包商年度资格预　审制度”，市政府建立了全市统一的“政府投资项目承　包商名录库”，每年集中受理入库申请，统一进行资格　审查，对名录库实行动态管理，并将“不参与串通投标、　转包、挂靠等违法违规行为”作为名录库入库的必备　条件。　３．推行全过程电子化招标，提高招标技术和管理　水平，不给围标、串标可乘之机。　为了提高招投标的管理水平，成都市政府２００９年　出台了《关于进一步加强和规范成都市政府投资项目　施工招标投标活动的实施意见》（成府发（２００９）４８号），　该文件从扩大竞争、规范资格审查、加大串标行为查　处及推行电子化辅助评标等方面，为防治“围标”、“串　标”作了很多具体的规定：　（１）为了方便投标人发布招标信息、扩大竞争，　文件规定了招标公告或资格预审公告的发布媒介，避　免了招标人通过公告发布媒介来限制投标人获取招标　信息的渠道。　（２）该文件明确了资格审查一律采取强制性标准　法（合格制），明确规定了资质等级、财务、信誉、业　绩及项目经理资格等９条资格审查条件，除此之外，　招标人不得另行设置审查条件。另外，文件还明确规　定招标人在设置投标人资质时不得提高资质等级，如　因特殊情况需要提高等级的，必须经过严格的审核程　序；如投标人资质为两个以上的，招标人不得排斥联　合体投标。这些规定避免了招标人借资质设定和资格　审查来排斥潜在投标人，也为投标人“围标”增加了　难度。