以高铁枢纽引导的城市新区实施规划策略研究20140302

实施性规划策略探析

哈思杰

文章摘要：本文对高铁枢纽引导的城市新区存在的一般特征以及目前普遍存在的主要问题进行了分析，并从土地规划管理、规划编制、相关政策等多方面、多层次的对其实施性规划对策进行了适当的探索研究，并提出了相关的规划建议。

关键词：高铁枢纽、新区、实施、规划策略

近年来随着我国高铁的快速发展建设，大量城市也开启了高铁枢纽站点为引导的城市新区建设热潮。由于高铁站点大多远离市中心位于城市的近郊，其周边区域现状用地多为村庄、农田、林地等，从土地征收至土地出让开发有个相对漫长的时间过程，同时对于城市规划管理来说也是一个较为完整的服务体系过程。本文针对该类城市新区的普遍特征以及普遍存在的主要问题，从土地规划管理、规划编制、相关政策等多方面、多层次的对相应的实施性规划对策进行了适当的探索研究，希望能对其他相类似地区提供有意义的借鉴帮助。

1.建设用地现状特征

1.1多为城中村用地，土地权属情况较为复杂

一方面由于高铁站点大多选址于远离现状的城市中心区，其周边区域现状用地多为村庄、农田、林地等，土地权属方面也大多为村庄的集体用地，同时还包括部分小型工业企业等国有用地；另一方面由于街道、村级土地信息资料管控不严，不全或是其他历史原因，土地权属方面也会经常出现纠纷。

1.2实施建设较为迫切的同时建设周期较长

由于高铁枢纽引导的城市新区往往定位于所属城市的新的城市中心，因此地方政府往往对于该地区的开发建设期待较高。同时，从政府收储拿地到规划编制审批完成提供出让地块的规划条件、直至三通一平工程完成具备供地条件之间又存在一个相对较长的时间过程，其中各个环节因诸多不确定的因素也容易复杂多变，往往导致新区开发的时间周期进一步延长。

1.3市政基础设施建设水平普遍较低，前期投入资本较大

由于大多高铁站点选址位于城市郊区，其周边区域现状基础设施建设水平普遍较为滞后，因此在满足供地条件之前需完成包括道路、场平、管线等在内的基础设施建设，同时在收储土地前期阶段涉另及还建、拆迁以及城中村改造等各方面的补偿，因此前期阶段总的投资需求成本较大。

2.普遍存在的主要问题

2.1被征主体社会多元，缺乏有效沟通平台

在新区建设过程中首要环节就是政府拿地，按照2007年国土资源部、财政部以及中国人民银行共同发布实施的《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），土地储备工作的具体实施，由市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位—土地储备机构承担。在土地征收过程中，被征主体既有城中村、区街道办、企业单位以及其他国有用地，储备机构作为市一级的事业单位，一方面目前大多数均无权采取强制性的收储方式，另一方面又无法像企业市场行为方式灵活掌握谈判条件自主决策，因此往往在实施过程中更易成为政府与各方利益主体博弈的中间人，导致各方谈判过程冗繁，项目周期延长，加剧了资金以及其他方面的压力。

2.2补偿标准缺乏足够的法律规范与社会监督，矛盾日益突出

目前土地收储过程中的核心矛盾是补偿标准问题，其中既有国有土地的收储

也有村集体用地的征储。尽管《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《城市房地产管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）等法律法规均对上述两种用地作出了相关规定，但多为原则性、指导性的规范说明，各个地方城市多以自行制定的管理办法为准。在实际征收土地过程中，由于被征主体不同、征收时间不同（或因高铁设施建设时间紧迫），补偿机制也不尽相同（如城中村的补偿标准同一般旧城国有土地征地补偿标准），补偿标准往往成为难以有效控制的谈判筹码，导致征收单位与各方主体矛盾日益突出，征地拆迁周期也随之延长。

2.3资金成本较大，收益率难以保障

由于新区建设征地范围较广，土地储备机构需要通过花费巨额成本用于前期的土地收储以及补偿。按照《土地储备资金财务管理暂行办法》，目前土地储备机构的资金来源大致可以归纳为以下主要三个方面：一是政府财政拨款；二是银行及其它金融机构贷款；三是土地出让收益资金以及相关的利息收入。在目前各个地方城市均在大力投入城市基础设施建设的背景下，土地收储所需资金多主要依赖于银行以及其他金融机构的贷款，使得土地收购储备机制运行过程中存在着一定收益风险。另外，土地储备机构资金的运行也存在一定问题，一般须有土地储备机构先将土地出让所得出让金上缴财政，再由财政核算后返还给土地储备机构，其中行政审批过程无形中又增加了资金财务成本，降低整体收益。

2.4不确定因素较多，规划难以落地

从各个地方政府对于高铁枢纽地区的期望定位来看，其规划编制大多经历了多轮国际招标以及专家评审阶段，其规划成果体现了高标准、高定位、高质量。从城市规划角度来看，政府储备机构统一收储供地对于规划的实施也具有积极作用。但是由于新区建设涉及相关城中村还建选址以及其他相关补偿等不确定的因素，一张蓝图似的规划成果已不能完全适应其建设发展需求。同时，某种意义上来说一个机构集规划编制审批、储备、出让于一身，其中既有征储盈利的任务，又兼有保障社会公共服务设施建设的责任，两者之间的矛盾再加上储备机构资金方面的巨大压力难免导致有损社会公益的事情发生。

4.实施策略

4.1构建市级协调统筹专班，开通绿色通道，提升行政效率

由于收储工作涉及面广，协调难度大，需得到地方政府建委、房产、城管、民政、区政府等相关单位的支持和配合，建议通过成立市级统筹协调单位，定期召开协调会督办进展，提升行政效率。同时，建议国土规划管理部门开通绿色服务通道以进一步加快行政审批程序，节省时间乃至资金成本，如对于相关还建用地的规划审批手续等。

4.2加强补偿标准的透明化、公开化，加强社会及行政监督

在目前国内关于补偿标准相关法律法规不尽完善的情况下，建议一方面由各地政府进一步规范管理办法，完善补偿机制，做到补偿标准有法可依、有法可循、标准统一；另一方面则通过加强土地储备制度的规范化、制度化建设, 积极推行土地储备工作的信息公开制度, 赋予土地关系人应有的权利, 使之拥有充分的知情权和参与权, 建立公开、公正的征地程序，以此来减少收储双方相互之间的矛盾。同时，建议借重传播媒介的舆论监督, 使土地储备行为始终置于全社会的关注之下，保障公共利益不受损害。

4.3独立储备机构，规避利益矛盾

由于储备机构隶属于土地资源管理部门，在当前两规合一、三规合一的背景下，其上级管理部门集规划编制、审批、土地储备、出让于一身，既有为政府财政盈利的任务又需保障公众利益不受侵扰，而在当前地方政府财政普遍紧张的情况下，国土规划管理部门的利益主导难免不受干扰。因此，建议成立独立的储备机构与市级平级或直管储备机构，同时禁止土地储备部门参与任何经营性项目开发建设活动，使其与国土规划管理部门的责任分离，储备机构更多的按照政府发展计划以及城市规划目标有针对性的收储土地用于城市更新以及开发，而国土规划管理部门则更多地依从法律法规实施监管，由此更有效的发挥土地储备制度最根本的作用。

4.4加强规划弹性控制，创新编制审批程序

首先是建立长期的服务机制及责任部门，一张蓝图似的成果管理已不适应当前发展需求，规划需要随时对于实施过程中新的矛盾提出相应的解决方案，建议可通过定期成果维护的方式分阶段清理积累的规划调整意见，并通过地方相关审查制度对其逐一论证研究，同时通过成果公示保障公众知情权。再者，为维护规划成果的法律效应，避免频繁调整规划内容，建议规划成果加强弹性与刚性内容研究，如划分弹性控制区与核心控制区，对新区作为核心功能的区域提出刚性控制要求，一般情况下不予调整更改，甚至可要求带方案出规划条件以严格管控落实该区域的建设目标；而弹性控制区则需加强用地性质的兼容性，以及相关公用设施的虚线控制等，以便于未来地块开发建设的灵活性。

5.结语

城市规划作为土地价值的再分配工具面对的是各种利益之间的博弈，如何减少矛盾实现理想目标，往往并非决定于规划作为技术手段是否科学，而是更多以及更深层次的取决于上层建筑。契合我国相关政策制度的不断深化改革，城市规划也需更多的从根源寻求转变方向，以适应我国新的社会发展需要。

参考文献

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黄海．我国土地储备机构的角色分析.国土资源导刊，2006(2)：26—27．

作者简介：哈思杰，男 ，1980年3月，城市规划本科，武汉市城市规划研究院，规划师