公共行政学——张国庆考研重点笔记 要点

南京工业大学研究生行政管理专业

第一节 公共行政学概述(后附简答练习)

一、公共行政学的涵义

早期的公共行政学

1.1911年弗雷德里克·泰罗《科学管理原理》标志西方国家工商企业界进行了观念文化和管理技术的革新 2.20世纪初期弗兰克·古德诺政治与行政的“两分法” 3. 60年代以后，赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。

4.行政管理学——关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻 辑、知识和方法的体系。 在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。 5.值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。 6.公共性是公共管理学的本质属性

借来的科学

公共行政学在研究公共行政现象的过程中，大量的用了不同时期许多科学研究成果。

公共行政学的研究对象与学科目的（功效）

第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法

行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。

第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升

政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。

第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发

展行政提供专业性意见。

第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现

现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，公共行政学是一门作用独到的学科。

公共行政学的研究范畴与研究方法

1. 公共行政学的研究范畴

_ 伦纳德•怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 _ 卢瑟·古立克（Luther Gulick）和林达尔·厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理论。 _ 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了“15M”理论。

一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。

2. 公共行政学研究方法

公共行政学使用的分析方法 具有两个方面特征：

其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会

调查的方法，社会统计的方法等；

其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。

公共行政学常用的分析方法如下：

1．逻辑分析方法——（哲学研究法）

2．法规分析方法——从法理 法律 法规角度研究政府和政府官员及其行政行为的合法性 规范性 合理性，研究政府合理行为的条件下，局限性

3．历史分析方法——（史学研究法）注重公共行政和公共行政学的起源 发展及演变沿革的过程，不同时期不同特点和历史类型对行政的影响和借鉴意义

4．实证分析方法——（事实研究法）通过观察 描述事实进而依据事实得出结论和分析的方法 5．规范分析方法——（理论分析法）通过价值判断做出结论的分析方法

6．比较分析方法——通过不同行政制度或行政模式 不同公共政策选择等公共问题对比分析 7．系统分析方法——（生态研究法）

8．生理分析方法——政府成员的生理需要 生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的联系，目的建立两者合力的对应关系

1

9．心理分析方法 10．资料分析方法_ 11．案例分析方法_ 12．量化分析方法_ 13．模拟分析方法_ 15．利益分析方法

公共行政学的学科特点及与相关学科的关系

（一）公共行政学的学科特点

1．综合性——由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定 2．实践性——实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础

3．系统性——政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。

4．技术性——建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。 5．发展性——动态的、进步的、创新的

（二）公共行政学与相关学科的关系

1．公共行政学与政治学。从渊源上说，公共行政学是政治学的分支科学。

2．公共行政学与行政法学。行政法学与公共行政学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。

3．公共行政学学与企业管理学。公共行政学学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。 4. 公共行政学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的 现代行政现象与现代行政精神

（一）现代行政现象主要表现在三个方面：

1．行政职能扩展。 2．不良行政现象增加。

A 行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务

人员也大量增加；

B 行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响；

C 政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象；

D 官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系谈薄，主动进取精神受到抑制，而且导

致政府与公众关系恶化。——“帕金森定律”和“彼德原理” 3．行政管理和行政管理理论现代化。

􀀀 重视社会目的；行政管理手段现代化；行政管理理论现代化。

（二）现代行政精神也主要表现在三个方面：

1．主动进取。 2．追求卓越。 3．创新发展。

􀀀 成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。

第二节 公共行政学的演进

一、早期公共行政研究时期

1.早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺（公共行政学奠基人）。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。

2.古德诺以二分观点划分国家职能，意义在于从四个方面提出关于学科的论证基础

A政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中一个单独过程 B行政研究应建立在管理的基础上，而不是法律基础

C关于行政的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术变为科学 D行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理效率

3.行政学的产生是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：

第一，西方近代政治学说，

第二，君主制时代德、奥两国的官房学。 第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。 第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。

二、传统公共行政研究时期

􀀀 1.这一时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。这一时期提出了行政管理学的 研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。 2.泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为（科学管理之父）

3.科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人

2

亨利·法约尔（Henri Fayol）、德国人马克斯·韦伯（Max Weber）最具代表性。 4. 泰罗以企业基层管理，逻辑维是：劳动生产效率低下，社会学奠基人

泰罗理论贡献

泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业管理基础而且也推动了企业中所有权与经营权的分类，早就了一个所谓的管理层。对于科学化组织管理思想的不断创新起到十分重要的推动作用。

5.马克斯·韦伯的理性形态是以权力观点为基础的，，认为合法的权力有三种： a传统权利——世袭的，来源于对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严 b超人权力——个人奋斗而来的，来自于领导者的意志和强制性权威 c法定权力——选取产生的，来自法律和社会契约 6.法约尔认为4比1

7.韦伯从来没有为他的理想官僚集权主义下过定义，但是详细了描述了这种组织结构特征： A官僚主义形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构 B这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一成员的权责并使之合法化，权责按等 级原则组织起来，形成一个统一的等级秩序。 C根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每 一位成员称职并有一位上司

D行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员。他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确并规定与工作成效相联系

E行政管理人员要遵从官场的严格规则，纪律和制约而不受个人感情的影响，且毫无例外地适应于各种情况

合理——合法的职权观点是官僚概念的基本观点

1.一个由规则约束的官员职能的连续组织

2官职的组织遵循等级制原则，每一个较低的官员处于较高官职控制和监督之下 3详细规定权限范围

4管理官员行为的规则可以是技术性或规范

5.在合理组织类型中，行政人员应完全和生产资料或管理资料的所有权分开 6.在合理的组织类型中，任职者不能滥用官员职位 7.行政法令 决定和条例以书面形式规定和记录 8.用种种不同方法行驶法定权利

􀀀 8.行政管理研究的主要代表人物及其论着如下：

􀀀 1．怀特——《行政学概论》1926 （近世公共行政的趋势）（联邦主义者）（外国的文官制度） 􀀀 2．威廉·魏洛——《行政学原理》1928

􀀀 3．约翰·费富纳——《行政学》1946 （行政组织概论）（行政学研究方法） 4.卢瑟 古立克——与厄威克合编的（行政管理科学论文集）

5.林达尔 厄威克——（作为一个技术问题的组织）（管理的职能）（科学的组织原则）

三、修正公共行政研究时期

􀀀 1.这一时期以艾顿·梅奥（Elton Mayo）1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学一人际关系管理理论盛行的时期。 􀀀 2.西蒙——决策理论学派

􀀀 3.1947年出版了他的成名著作：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观： 第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。 第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。

第三，行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。 第四，正确的概念工具是建立科学原则的基础。

第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。第六，决策或决定是行政行为的核心问题。 西蒙的主要贡献主要在于他的中心思想，为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究 四、整合公共行政研究时期

1.这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。哈罗德·孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。

2.有效的整合各种管理理论的新基础——系统理论（systems theory）和权变理论（contingency theory）。在这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下，一种新的理论和技术方法——公共政策分析应运而生。 3..新的研究是从批判开始的

4.一般系统理论与公共行政学相结合，形成了所谓的生态行政学

用生态理论和模式解释行政现象是美国人佛雷德 雷格斯（集大成者）1961年发表的（行政生态学），人类的行政模式分为: A融合型的农业型行政模式 b棱柱型过渡型行政模式 c绕射型的工业型行政模式

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5．权变中心思想

权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。其中包括权变管理理论 权变领导理论 权变组织理论等。 在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间在相互联系 相互作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。

五、发展时期

􀀀 关于这一时期的情况，我们与最后一章合并讨论。 六、我国公共行政学的历史与现状

􀀀 1.在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。

􀀀 2.但是，现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。

􀀀 3.中国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。其中，有两

个较为明显的特征：

􀀀 第一，自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发

展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。

􀀀 第二，尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是，应当看到，迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进

行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其，我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题，在于“本土行政”受到重视的程度严重不足，以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。 4.我国公共行政管理研究近中期面临的主要课题： A从宏观上研究与我国行政管理的基础职能，所有制状况 经济体制 传统文化 权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，

并再此基础上建立符合国情的 中国式的国家公共行政管理模式

B从结构 比例与行为 运作的结合上研究我国国家行政管理内部机制 其中的问题，是理顺关系 分清权责 减少不必要的环

节 降低行政成本提高行政效率 不断增强行政效果

C从宪法原则 国家制度 民族传统 社会规范 经济实力 全民文化素质与世界通则相结合上研究我国公务员制度，关键是

吸引 考选 任用 提拔优秀人才通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性 D从观念 思想 理论 制度 体制 纪律相结合上研究我国公共行政管理民主化进程，主要是实现公务员权利与义务统一 领导人

决策与群众参与决策 政府决策与公共决策统一 决策制定 实施与决策有效反馈的统一

E从历史经验教训 社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理法制化进程

F从现实与可能 目前与未来 国情与世界潮流结合上研究我国的公共行政发展战略并制定相应的规划使我国行政研究后继有人继往开来 不断发展，为促进我国国家行政的现代化 民主化 科学化 法制化不懈努力。

第三节 国家公共行政管理体制

一、国家公共行政管理的基础

􀀀 1.国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：

􀀀 其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。 􀀀 其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。 2.公共权力特征：

A公共权力是一种权力 b公共权力是一个公共权力 c公共权力是一种政治权利 3.政治权利特征：

A以国家武装力量为后盾，具有强大的制约力

B适用于国家公共行政管理所涉及的每一个领域，权利范围广大。

4.公共行政权利作为国家公共行政管理基础，有效性取决于三个要素：合法 合理 实际运用 二、国家公共行政管理的主体与客体

在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。

从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种： 􀀀 1．政府

􀀀 2．政府行政机关 􀀀 3．行政首长

􀀀 4．政府普通公务员。

国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类： 􀀀 1．经济性组织 2．社会性组织 3．政治性组织 􀀀 4．教科文组织 5．新闻性组织 6．公民 三、国家公共行政管理的主要方式

1.行政立法、行政司法、行政管理法规。

􀀀 行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：

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一是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的主要标志之一； 二是管辖立法，主要指依据政府职权而订立的规章制度。

􀀀 行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。

􀀀 行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。具体说来，又可以分为三种类型： （1）自主性行政管理法规；（2）执行性行政法规；（3）补充性行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。 2.行政决策、行政决定、行政政策。

􀀀 所谓行政决策，是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。

行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。

􀀀 行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。 行政决策和非行政决策区别：

A 法定的行政行为主体或法定授权者所持有 b 通常涉及变数较多，相应关系较为复杂波及面广

C 约束力强，适用于决策所规定一切行为主体 d 非盈利性，以贯彻宪法 法律 维护社会正义和公共利益为目的 E 决策综合效益上许多情况不益衡量 3.行政领导、行政指导、行政引导。

􀀀 行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。

􀀀 行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：意见、要求、希望、劝说等。

􀀀 行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。

行政领导区别于其他领导特点：

A国家公共行政权利的内涵及其相一致的公信力 权威力 约束性 B服务于全社会的领导目的和领导形象

C直接关系国家安危 民族昌盛 社会稳定和进步 4.行政规划、行政计划、行政预算。

􀀀 行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其它行政事项所做出的预测性总体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。

􀀀 行政计划又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。

􀀀 行政预算即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。

5.行政协调、行政沟通、行政平衡。

􀀀 行政协调是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为，它在范围上有两个层次：首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调，其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。

􀀀 行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。 􀀀 行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。

6.行政干预、行政检查、行政制裁。

􀀀 行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。

􀀀 行政检查又叫行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。

􀀀 行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。 7.行政扶助、行政救济、行政服务。

􀀀 行政扶助又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。

􀀀 行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为社会特定的阶层或群体等给予某种支持。

􀀀 行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。 行政救济分为：现金给付 税费和费用减免 兴建救济设施

第二章 行政职能

第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展

一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来

1.1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上昀惨烈的一次经济大危机。

2.随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。

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3.1929-1933年世界崩溃边缘： A企业破产和经济持续衰退 B金融体系接近崩溃 C失业剧增

D生产相对过剩的危机 E社会危机

4..罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴 （Recovery）和救济（Relief）。 5.罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能：

. 1.大大扩充了总统的立法职能。——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。

. 2.大大扩充了总统的行政职能。——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。

. 3.大大扩充了总统的经济职能。——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦政府对华尔街的管制， “总统即将成为‘经济总工程师。” .评价：罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。 现代政府行政职能问题的由来

.尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。

.人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关，在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。

二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生

.东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。 后发展国家政府行政职能问题产生

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感

它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的昀高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是明智的选择 . 三、“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正

.东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现代化的时期更为严重和深刻，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换—工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足。

.同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。 后发展国家政府行政职能问题修正

.东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：

.通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 .破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。

第二节 行政职能的涵义 一、行政职能的涵义

1.职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。

2.职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。

3.行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。

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4.考察公共行政职能角度 A公共行政职能与国家产生的联系 B公共行政职能与公共行政目的联系 C公共行政职能和公共政策联系 D公共行政职能和制度创新联系

二、行政职能的扩展现象和原因

.在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。

.政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。 第三节 行政职能的构成

.按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展6个范畴。

第四节 关于政府职能的争论

一、国家与社会的关系

1.这种关系主要涉及政府的政治职能。 2.权威与民主的关系问题是其核心问题。

3.政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看： （一）精英政治盛行。

.所谓精英政治，是西方政治学的一个概念。其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利；在消极的意义上则是指所谓精英统治，即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。

（二）公共支出增长。

1.“瓦格纳定律” .德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）曾经以“瓦格纳定律”（亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。

2.恩格尔定律 .随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。 恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。

其计算公式如下：恩格尔系数＝ (食物支出金额)/(总支金额)。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困， 50%—59%为温饱，40%—50%为小康，30%—40%为富裕，低于30%为昀富裕。） .随着社会物质财富的不断增加，消费者用于那些对物质福利并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增加。其结果，由于公共产品不属于生活必须物品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高，从而导致公共产品的扩张，且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。公共产品社会需求的不断提高，构成了公共支出不断膨胀的原始动力，而公共资本存量与私人资本存量之间的函数关系，则构成了公共支出日益扩大的客观要求。

3.那么，在上述背景下，人民的政治权利，尤其是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应当怎样得到保护、得到体现呢？

.基于这样一种担忧，本世纪60—70年代以约翰·罗尔斯（John Rawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。

.罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论（libertarianism）或自由至上主义。

.批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与 “善”，尤其是社会的“善”、人类的“善”的关系。 自由与公平

4.以布坎南、弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。

.以乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。

.由于人类代议制民主发展阶段的特征，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。 二、政府与市场的关系

这种关系主要涉及政府的经济职能。

通常，人们使用“市场失灵”（Market failures）与“政府失灵”（Government failures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。 政府失灵是主张实行更为彻底的市场经济的基本根据

3.市场失灵：主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。 政府与市场关系争论

.关于政府经济职能的主张早在500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。

.1）亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的昀佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基

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本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的昀少的政府是最好的政府。

.2）20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即“凯恩斯革命”。以亚当·斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学说因此让位于以约翰·凯恩斯（John Keynes）经济理论为核心的国家干预经济理论。

凯恩斯认为自由市场经济制度可以保证个人自由并激发个人的创造潜能，但 市场经济存在缺陷，主要表现为在自由经济条件下，由于有效需要需求不足，失业不可避免的，而与经济直接相关的三种基本心理法则是主要原因：消费倾向 资本边际效率倾向 流动倾向

“3）凯恩斯革命”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政”的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。美国企业史研究学者阿尔弗雷德·钱德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的经典之作，即《战略与结构——美国工业企业成长的若干篇章》(1962)、《看得见的手——美国企业的管理革命》(1977)和《企业的规模与范围——工业资本主义的原动力》(1990)为理论形式，在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”，也有人称之为新“科学管理”运动，或者称之为“钱德勒革命”。 .进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。

.在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论：

. ——以哈耶克、埃德温·坎南（Edwin Cannan）、莱昂内尔·罗宾斯（Lionel Robbins）为代表的自由主义的伦敦学派，

. ——以阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）、马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)、罗伯特·孟德尔（Robert Mundell）为代表的供给学派

. ——以约翰·穆思（John Muth）、罗伯特·卢卡斯（Robert Lucas）、尼·华莱士（Neil Wallace）为代表德理性预期学派 . ——以布坎南、戈登·图洛克（Gordon Tullock）、邓肯·布莱克(Duncan Black）为代表的公共选择学派等等。

.进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。新凯恩斯主义（New Keynesianism）或新凯恩斯主义经济学（New Keynesian Economics）应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义的昀终还是被“新经济”的浪潮所淹没。 .以上可见，与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来，这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

三、公平与效率的关系

1.这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。

2.公平，通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的昀小化与产出的昀大化是效率的恒定标准。

3.效率，按照经济学家格列高里·曼昆（Gregory Mankiw）的解释是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社

公平与效率的争论 （人类社会政治和道德问题轴心） .关于公平与效率的争论三类观点：

. ——“效率优先论”

.效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，昀终导致“公平”的虚无化。 . ——“公平优先论”

.公平是个人“天赋权利”具体化只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。 . ——“效率与公平平衡论”

.美国经济学家阿瑟·奥肯（Arthur Okun）《平等与效率——重大的抉择》

.公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类

社会政治和道德问题的轴心。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以

有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。

市场失灵问题：

A个人价值观念和自由与社会公里和原则存在矛盾

B完全竞争假定现实经济运行中独占，寡头垄断 垄断竞争 自然垄断 过渡竞争等问题没有得到满足，损害社会效益 C一般竞争均衡不使用某些领域，尤其涉及规模效率速增的经济活动 D帕累托最优于完全市场假定不成立而不能实现 E信息存在不完全性和相关性 F不完全均衡资源得不到充分利用

G外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离 H市场不会自动供给公共产品

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政府失灵问题

A政府对射经济管理缺乏明确利益主体 责任主义导致效率低下和官员冷漠无情

B政府维护社会公平的职能因为从来不存在绝对的公平而难以履行，政府追求社会公平以牺牲效率为代价 C政府由具体官员组成，作为自然人的政府官员不会因此承担公共责任而产生道德优势。同样会犯错误

D政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中不完整，不对称，因此政府有失序或失控，导致对政府违约行为惩罚的空置

E政府作为特殊政治主体 经济主体，也涉及复杂的产权关系和激励机制，政府与市场不能实现相互替代 F垄断性是政府不可克服的弱点，而垄断导致效率低下 机构膨胀等消极问题 G逃避错误成为政府官员普遍准则，结果短视 懒惰 缺乏创新精神

H多数人原则，选举体系维持从来都是牺牲一部分人为代价的。而且事实上这种体系不能保证选举的效率也不能保证每个人的利益。

第三章 行政权力

第一节行政权力概述 一、行政权力的涵义

行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段有效的执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的能力

行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。

行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。 行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令

行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

二、关于行政权力的主要学说演变

（一）早期分权学说——亚里士多德 (Aristotle) 《政治学》—议事 执行 审判；古罗马的波利比阿(Polybius) （二）三权分立学说——查理·孟德斯鸠（Charles Montesquieu） 立法 行政 司法

（三）政治与行政二分法——乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗·威尔逊；马克斯·韦伯；古德诺

（四）五权宪法学说——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。

（五）议行合一学说——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。 （六）组织权力学说——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。

三、行政权力的结构 （建立在行政管理活动中权利分工基础上的） （一）行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构 （二）行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式（体现实际内容）

行政权利动态结构特点

A行政权利是一种矢量，作用方向和轨道具有明显的指向 B行政权利的运行呈明显的层次性，其中间过程存在很多中介

C时间在行政权利动态中是不可缺少的因素，是行政权利静态结构和动态结构最大区别 D行政权利动态结构中还包括权利作用的结果，反应行政权利结构效应的因素

四、行政权力的特征及其与其他权力的关系

（一）行政权力的特性

1．公共性。其目的在于提供公共物品、维护公共利益。 2．手段性。

3．自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。

4．一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：

其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；

其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则； 其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。

5．时效性。。

6．膨胀性。行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。

一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；

一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。 （二）行政权力和其他政治权力的关系

1．行政权力和立法权力——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。

2．行政权力和司法权力——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价

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值原则。

3．行政权力和政党权力——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段。 五、行政国家──20世纪行政权力发展的 独特现象 尔多又对此进行了专门的系统描述。 如何认识“行政国家”现象呢？

.首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

.其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。

.最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。 六、21世纪的行政权力展望 （一）趋向之一：权力结构的扁平化

.行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。 （二）趋向之二：权力分配的均等化 .权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。 （三）趋向之三：权力行使的共享化

.行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。 （四）趋向之四：权力运行的透明化

. 权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。

. 行政权力透明化至少有三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。 （五）趋向之五：权力约束的法治化

.约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。 .联合国《新千年第一个十年国际发展战略草案》在把良治作为理想目标时，又对良治内涵进行了勾勒，指出“良治包括法治、国家制度有效性、公共事务管理的透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与。 （六）趋向之六：权力价值的合意化

. 以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：

. 1. 合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础； . 2. 合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定； . 3. 合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。

面对传统 现代和后现代混杂局面，行政权利的发展需要四方面的进程并行：

A改革弊端，排除传统社会遗留的其他权利自身膨胀 B与时俱进，赶上信息时代行政权利发展的步伐

C还要未雨绸缪，引入以人为本的可持续发展价值，应对后现代行政权利发展中出现的问题 D同时防范未然，制约工业时代所造成的行政权利自身无限膨胀 第二节行政权力的分配

一、行政权力分配的方式与途径

（一）行政权力的分配方式 1．结构性分配。

. ——根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。 2．功能性分配。

. ——根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割。

（二）行政权力分配的途径 1. 逐级授权。

. 较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。 2. 权力下放。

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. 行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。 3. 权力“外放”。

. 解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系。 （三）行政权力的再分配 1. 外源型行政权力再分配

——随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。 2. 内源型再分配

——在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。

行政改革就是行政权力在分配

与行政改革相适应，作为外在表现形式的行政改革表现为两种情况

A作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革，及新旧政体制的交替

B作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革，即行政体系通常所进行的小幅度个别调整 （四）行政权力的人格化

在行政权力分配过程中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。

行政改组的原因

A机构在地区扩大，人口增加或者接受服务的人数增加 B由于新问题，机构权责发生变化 C某项政府计划宗旨发生改变 D新设备和新人才影响 E人员资格有利改变

F由于上级有所行动，常使下属单位发生改变

二、行政权力分配的原则

1. 程序必须合法 .合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。

2. 职权必须分明 .在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。 3. 权责必须一致 .比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。

4. 权利必须明确 .行政权力分配必须考虑每一个行政主体在克尽厥责后应得的利益和应该享受的权利。

5. 内容必须全面 .在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。

三、行政权力分配过程中的相关问题

（一）行政权力分配与政治授权的关系

——不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。 （二）集权与分权之间的关系

——结构性权力的集中与分散问题和功能性权力的集中与分散问题。前者是集分关系，后者是收放关系，必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。 （三）权利与义务的关系问题

. 行政主体因为特殊需要，具有某些不受一般行政法规约束的权力，这些权力人称行政特权。

. 行政特权是一种很特殊的权力。它的授予，固然能满足工作的某种需要，但搞不好又可能导致非法侵害公民的正当权利。实际上，行政特权的特殊还表现在另一个方面，特殊的权力意味着特殊的权利，它是以特殊的义务为前提的。对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体尽到特殊的义务来交换。

第三节行政授权

一、行政授权的性质和特点 1.就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行，就是分配他人具体任务以及完成这些任务的权力，同时双方对如何评估任务结果的方法达成一致意见。 2.就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的主要特

征：

第一，行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。 第二，行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。 第三，行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。 二、行政授权方式

. （一）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。 充分授权分为：柔性授权 模糊授权 惰性授权

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. (二)根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。

.（三）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。 （一）行政授权的条件

1．行政授权需要良好的组织和人事基础 2．行政授权还必须把握适当的时机

3．从操作意义上讲，行政授权还必须考虑工作需要，必须考虑一定的限度，这是行政授权的限制条件。 不应授权的内容

A授权本身的安排和处理 b成果和效绩评估 C纪律处分和态度报告 d制定政策和总规划 E机密任务和自己接受的特派任务 f危机问题的解决方案 G复杂敏感的特殊任务

（二）行政授权的程序 1．确定授权的工作内容。 2．选择授权的对象。

3．规定授权工作应该达到的目标、成果、以及完成工作的权限和应负的责任。 4．正式授予权力。 5．检查评估授权成效。

（三）行政授权过程中授受关系的处理

1. 注意行政授权的条件，遵循行政权力分配的原则，尤其要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。

——3R式授权，即在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行再投资。其中，尊重（respect）、资源(resources)和再投资(re-investment)三个关键词的第一个英文字母均为 “R”,故此得名。 2客服的障碍

A行政主体心里方面（A自负心里 b恐惧心里 c猜疑心里 d权利独占欲）

B行政主体能力方面障碍（a行政主体控制能力不足，缺乏行政主体授权需要的应变能力，以致下级形式行政权利时遇到困难和挫折

B授权主体不具备领导能力，不善于指导，监督 考核等） C行政授权客服组织障碍 D环境方面障碍

第四节行政权力的行使

（一）行政权力行使的基础 ，分类

1．结构性权力。结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异。

2．制度性权力。这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。

3. 报酬性权力。报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。

4. 强制性权力。强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。 5．象征性权力。

在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础。构成这种基础的资源包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。 6．知识性权力。

知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力，故也有人称之为专家权力或信息权力。 7．关系性权力。

关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。 8．人格性权力。

人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人。他们的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等，甚至体格特征，都可以构成一种影响力使客体服从。人格性权力集中体现为个人魅力。 （二）行政权力行使的手段 1．权力压力。

在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。这样，当行政客体不得不满足的需要到了被剥夺的危险境地时，权力的压力就开始起作用。 2．权力控制。

权力控制是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。 3．权力操纵。

.权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响

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权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。 4．权力诱导。

.如果行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据，那么，这种权力运作就是成功的诱导方式。 （三）行政权力的影响力 ——权力和权威区别

. 第一，权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合于主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。

. 第二，权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。

. 第三，权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。

. 虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下权力和权威是一致的，但由于它们之间存在着区别，故在特殊情况下，二者之间也可能发生分离。从历时的情况看，专制时代权力和权威分离的现象比较突出，民主时代权力和权威一致的现象较为普遍。

二、行政权力行使的程度

（一）行政权力的行使程度与政府治理能力

所谓“大政府”和“小政府”，并没有明显的界限。它们之间的主要区别在于政府治理的规范性原则、职能范围、行为方式、实施方式和成本规模等方面，这些都属于表象性的东西。根本的问题还要看政府治理的有效性，要看政府在集体行动和资源获取及资源分配等方面作用的效果如何。 （二）影响行政权力行使程度的因素

首先，行政权力目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素。 其次，行政权力的强度。

再次，行政客体的潜在能力问题。 . 复次，行政权力作用的范围。

三、行政权力行使过程中的负效应及其克服

（一）行政权力行使过程中的负效应

——行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。它主要表现为： . 第一，利益倒错，公仆变成为主人。 . 第二，权力角逐，手段变成为目的。 . 第三，权力僭越，职权扩张为特权。 . 第四，传统惯性，导致权力滥用。 （二）行政权力的制约机制 ——他律机制与自律机制

他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。 自律机制 只有建在相应的权利义务关系之上的机制，还需和其他机制有机结合起来，行使权利次啊能真正得到制约

第四章 行政领导

第一节行政领导概述 一、领导的基本功能

. 综合地看，领导的基本功能主要包括三个方面： . 1．确立发展方向和前进目标。 . 2．聚合追随者。 . 3．动员和组织群众。

.二、领导与管理的联系与区别

. 领导者与管理者是相对的。在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。

. 在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者。

. 组织可能因为领导者而发生方向性或根本性的改变，管理者的工作则主要改变组织的状态或情形。

领导者与管理者的区别：

. 1．领导者是源于理想和信念的原创（造）者，富于创新精神，强调思想和价值观，注重方向感和感悟力，依靠个性和魅力吸引群众；管理者倾向于安于现状，至多是基于既定理念的创新者，强调制度和规则，注重管束和控制，依赖程序和数量化的方法实施管理。

. 2．领导者有理想、有抱负，崇尚革新，乐于挑战现状，主张 “不破不立”，即通过不断打破旧的平衡，建立新的平衡；

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管理者接受传统，重视原则、秩序和稳定性，习惯和强调技术方法。

. 3．领导者富有激（热）情和奉献精神，愿意为实现既定的理想和目标而付出巨大的、包括生命在内的代价； 管理者通常比较理性，比较在意付出与所得之间的平衡。

. 4．领导者放眼未来，追求前瞻性的视角，历史的视角，注重谋取战略性和长远的利益； 管理者重视策略性和短期效应，追求现实的利益。

. 5．领导者着眼于全局性、综合性和宏观的问题；管理者着眼于局部的、专业性和微观的问题。

. 6．领导者讲求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主张有所为、有所不为；管理者重视勉力勤为、事必躬亲。

. 7．领导者更依靠发自内心感悟的，包括来自灵感或直觉的个性化的行为选择，所以，在本质上，领袖从来是无法培养的；管理者更注重通过学习而获得知识，以及对规律性、普遍性方法的掌握。

第二节领导者的人生价值观

一、英雄观

“英雄” ——“草木之华谓之英，万兽之杰是为雄。”

.其一，开历史之先河，创前无古人之伟业，并深刻影响后世者，谓之做英雄。如秦始皇，亚历山大大帝。

.其二，摧锋于正锐，挽澜于极危者，且“死而不亡”，即精神（遗产）永存者，谓之做英雄。如美国开国总统乔治 ·华盛顿。 .其三，“夫英雄者，胸怀大志，腹有良谋，有包藏宇宙之机，吞吐天地之志者也。”英雄乃人间之龙。如王安石的 “人言不足恤， 天变不足畏，祖宗不足法”。

.其四，“夫英雄者，论世惊骇，言事有理，有纵观古今之能，通晓天地之智”，“夫英雄者，横则可理天下,纵则可惊世俗夫英雄者”。如亚里士多德、孔子、孟子、老子、司马迁、司马光等等。 二、生死观

生死观是关于生与死的根本看法，是人生价值的核心命题。

.勘破了生死关的人是视死如归的人，是无所畏惧的人。勘破了生死关的领导者，是无所畏惧的领导者，是组织的栋梁。

.但是，问题的另外一面是，生命诚可贵，匹夫之勇非真勇，不得有无谓的意气之争。生死抉择的唯一标准是要看是否能实现人生的价值与社会的价值。

——“古之真人，不知说生，不知恶死”；“人固有一死，或重于泰山，或轻于鸿毛，用之所趋异也”， “向令伍子胥从奢俱死，何异蝼蚁。弃小义，雪大耻，名垂于后世”，“知死必勇，非死者难也，处死者难。方蔺相如引璧睨柱，及叱秦王左右，势不过诛，然士或怯懦而不敢发。相如一奋其气，威信敌国；退而让颇，名重泰山，其处智勇，可谓兼之矣”。 三 名利观

名利观是关于个人的名位和利益的看法。 .中国人自古以来的崇高境界是“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，“以天下苍生为念”；持平的要求是“君子爱财，取之有道”，”道常无为而无不为”； .保守的古训是“君子喻以义，小人喻以利”，”王亦曰仁义而已矣，何必曰利”； .出世的看法是“结庐在人境，而无车马喧。问君何能尔？心远地自偏。采菊东篱下，悠然见南山。山气日夕佳，飞鸟相与还。此中有真意，欲辨已忘言。” .名利观之于领导者正确与否的原则界限主要有以下两个互为条件 方面： .其一，出发点和目的是否具有正当性、有益性。 .其二，行为方式和权谋手段是否具有合法性、合理性。

四、修养观

修养表示一个人在理论、知识、艺术、思想等方面的一定的水平，亦表示正确的待人处世的态度和方法。

. 第一个层面上，领导者必须有修养。修养的背后是积极的人生态度，艰苦的学习过程，丰富的人生阅历和领导经验。“以其昏昏，使人昭昭”是领导者的最大的忌讳之一。

. 在第二个层面上，领导者应当是充盈、内敛、谦冲、和顺、平实的，修养的背后是大智大慧。静水流深。在这方面，中国传统的政治智慧讲求“智者不锐、慧者不傲、谋者不露、强者不暴”。 五、荣辱观

荣辱观就是关于荣誉和耻辱的基本看法。

.中国人自古以来就认为荣辱观是与人格一样重要的人生价值观，主张无论做人还是为官，都应当“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，并把礼义廉耻上升到“国运”的高度加以理解：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡”。

.进入21世纪后，作为国家意识形态的一部分，执政党提出了引导国民、匡正政府官员的荣辱观的以“八荣八耻”为主要内容的新荣辱观：“坚持以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻。”

第三节优秀领导者的品格 一、道德无缺

.道德是“社会意识形态之一，是人们共同生活及起行为的准则和规范，道德通过社会的和一定阶级的舆论对社会生活起约束作用。”对于领导者来说，道德是立身之本，是自律的核心。可以分出3个层次：1．公民道德。2．职业道德，既所谓官德。3．使命道德。 二、心存仁义

.对于领导者而言，心存仁义有两种情形：

其一，善心常驻。智者无虑，勇者无惧，仁者无敌。 其二，大仁大义。 三、为人正直

. “正直”是人类有关价值观和道德观的基本问题之一，也是为官者有关政治品格和政治道德的基本问题之一。 .正直的领导者至少具有以下几个方面的行为特征：

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. 其一，正直的领导者是天下为公之人。 其二，正直的领导者是正心诚意之人。 其三，正直的领导者是公道正派之人。 其四，正直的领导者是清正廉洁之人。

第四节优秀领导者的基本素质 一、动机强旺、意在高远

这主要指他们有明确的理想、志向和抱负，以及相应的追求卓越，建功立业的强烈而持久的欲念。 .

二、意志坚强、坚韧不拔

意志是“决定达到某种目的而产生的心理状态，往往由语言和行动表现出来”。意志力表示这种心理状态的特质和程度，即意志力 三、执中有权、通权达变

通达，即执中有权、通权达变，乃政治谋略的核心内容之一。 .. 权谋亦称权术、权机、权变、权略、权数、权宜。

第五节领导力及其提升

一、领导力的涵义与构成

“领导力就是在实践中有用的一系列人们能看到的技巧和能力。”

领导能力五种行为：

A以身作则 b共启愿景 c挑战现状 d使众人行 e激励人心

十种使命

1明确自己的理想 找到自己的声音

2使行动与共同理念一致，为他人树立榜样 展望未来 想象令人激动的各种可能

诉诸共同愿景，感召他人为共同的愿景奋斗 通过追求变化 成长发展 革新的道路猎寻机会

进行试验和冒险 不断取得小小的成功，从错误中学习 通过强调共同目标和建立信任来促进合作 通过分享权力和自主权来增强他人的实力 通过表彰个人的卓越表现来认可他人的贡献

创造一种集体主义精神来庆贺价值的胜利和实现 二、领导力的层次

领导力可以分为五个层次

第一层次是职位和权利，大家跟随你是因为他们必须这样做；

第二层次是资源和个人关系。因此大家跟随你，是因为他们自愿的选择；

第三层次是成绩和贡献。大家跟随你是因为你为组织做出了成绩和贡献，因而建立了威信；

第四层次是星火相传。大家跟随你是因为你对他们的培养和提拔，你因此受到尊敬，虽然说你不是管他们，甚至有些人比你的职位更高，但是他愿意接受你的意见；

第五层次，也是最高的层次，是因为大家尊重你的品德、为人、能力和你所代表的目标和理想。品质。这一点与机遇和天赋有关。领导力实际上到最后影响两件事情：一是组织的风格或文化，二是组织的价值观。 三、提升领导力的主要途径

. 1．悟道。悟道的意义在于领导者通过在自觉的过程中不断提高个人修养，不断理解客观世界、理解自我，以及客观世界与自我 的关系。其价值基点在于寻求和确立主体的宇宙观和人生观。

. 2．知行合一。在这里，“知”是知识、感知； “行”是行为、行动；“合一”是二者的统一。“知者行之始,行者知之成。圣学只一个功夫,知行不可分作两事。”

第五章 行政组织

（一）行政组织的涵意

. 1. 广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；

从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。

. 2．静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系， 从动态上说，则指行政机要作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。

. 3. 阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关体系，其组织行为，受国家强制力的保障。

. （二）行政组织与类似词之异同。

.1．行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。

.2．行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制

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的、预算的、组织结构的涵意，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵意。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。 .3．官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。 二、国家行政组织的特征

（一）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面： 1．阶级性。 2．决策性。

（二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次： 1.服务性。2.管理性。

（三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个昀突出特点： 1. 约束性。2．强制性。

（四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面： 1．国家行政组织自身建设的法 制性。 2．国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。

（五）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征：. 1．结构性。 2．有序性。 （六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解： 1. 动态性。 2．适应性。 三、行政组织的基本要素

国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面： .（一）法规制度健全。 使其行之有效的根本保障。 .（二）组织目标明确。 （三）人事调派恰当。 .（四）权责分配合理。 （五）财物数量适中。 . .（六）运行机制有效。 .. （七）行为方式优化。 .（八）价值观念整合。

四、行政组织的产生与成立

.（一）依据——国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面：宪法；法律；行政裁量权。 1.根据法律特别授权自行设置组织 2.政府根据法定职权建立某些机构

.（二）效力——效力是指行政组织产生与成立的合法性。要具有致力，就必须经由法定权力主体的批准或决定。 能够使行政组织的产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有两类：立法机关；内阁；立法机关与内阁。 .（三）规程——规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序。在一般情况下，法定程序如下： . 1．由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因； . 2．由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性； . 3．由立法机关或政府领导机关决定设置与否；

. 4．由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。 五、行政组织的种类

.按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型： . （一）首脑机关。 .中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。 .

（二）职能机关。 .本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。 .

（三）幕僚机关。 .协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型存在形式是各级政府的办公厅（室）。 .

（四）咨询机关。 .一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关。 .

（五）派出机关。 .一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。 第二节组织目标

一、目标的功用与层次 .（一）目标的功用。

目标是组织及其成员行为的导向座标，是组织聚合力的内在源泉。 从管理的观点来看，目标的功用具 体有以下4点： . 1．促进组织结构和权责体系合理化。 . 2．建立考核的公平和客观的标准。 . 3．增强组织的协调能力和整合能力。 . 4．激发组织成员的工作热情和合作意识。

（二）目标的层次

.1.从时间序列上看，目标系统可以分为长期—中期—近期目标； 2.从空间序列上看，可以分为整体—部分—个人目标， 3.从价值标准上看，可以分为社会—组织—团体目标， 4.从性质上看，可以分为综合—技术—心理目标 一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层次：

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. 1．总目标，也称整体目标，是由组织昀高决策层制定并通晓全组织、统率其它、全力以赴的主体目标。对国家行政组织而言，总目标通常通过政府施政纲领加以表述和阐明。

. 2．分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业务性和职权范围，即结合自身的实际。

. 3．个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。其特点与分目标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往 不着形式地掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。因此弹性较大，要将其较好地纳入组织目标的体系，需要机关首长有效把握，其核心问题是调动积极性的问题。 二、目标的合理化与特征

（一）组织目标合理化，组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。

. 所谓合理化的组织目标，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。 一般而论，组织目标合理与否取决于4个方面的认知程度和条件。 . 1．社会承认。 2．组织能力。 3．团体状态。 . 4．成员意识。 （二）行政组织目标的特征。

行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次理解。行政组织目标的基本特征主要有三个方面： . 1. 规律性。

.集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。 . 2．服务性。

.国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。 . 3．复杂性。

.国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。 三、目标管理

（一）目标管理的概念。

. 1．它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；

. 2．它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献； .

3. 它一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。 （二）目标管理的性质。

.目标管理是以行为科学—人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并昀终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。 （三）目标管理的实施。

.成功地实施目标管理应当至少具备4个条件：

. 1．整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。

. 2．各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。

. 3．实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。

. 4．目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效 。

第三节组织结构

一、组织结构的性质

（一）结构与功能。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。 （二）结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。

（三）结构与模式。在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构型态，这些型态我们称之为结构模式。 模式的组织结构：

直线集权制度——将组织的各种职位按照垂直系统直线排列，各级主管对所属一切问题负责

直线参谋制———是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构。 这种结构的设

计思想是通过纳入一批具有某种知识 经验和技能的管理人员，并赋予他们一定职能的办法来解决组织大型化 复杂化与首长个人局限性矛盾

直线职能制—— 在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构

直线综合制——（参谋 职能）在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构 直线分权制—— 项目型结构 矩阵型结构 多维结构———通常为经济性组织所用

（四）结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。

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二、管理幅度与管理层次 （一）管理幅度。

管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

科学合理的管理幅度没有统一的标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。 一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三个方面：

（1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；

（2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；

（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态以及与组织有关的家庭或家族意志等。 （二）管理层次。

管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的

等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。 国家行政组织通常都是金字塔式结构。 三、行政组织体制

行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制型态。分为三种类型： （一）首长制与委员制——权力归属和运用完全不同的两种体制：

1．首长制。行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。 2．委员制。行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。 （二）分级制与分职制——纵横相交、相辅相成的两种体制：

1．分级制。 .行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。

2．分职制。 .横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。

（三）分权制与集权制——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制：

1．集权制。行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。 2. 分权制。 将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征，表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。

第四节组织原则

一、组织原则的形成与意义

可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件：

理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍特性的观察基础之上，换言之，实践是原则的理论前提。 理论概括，即原则有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。 理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应当附有原则的适用条件。

社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。 二、组织原则的主要内容

在关于组织研究的不同历史时期，先后有过许多关于组织原则的理论概括，其中较为系统、明确和具有代表性的有： . （一）利恩·阿尔福特（Leon Alford）的10项工商管理原则；

目标原则 权责一致原则 最高权威原则 权威系统原则 控制幅度原则

特殊注意的原则 指派任务原则 权责确定的原则 业务类同的原则 组织成效的原则

. （二）卢瑟·古立克和林达尔·厄威克的8项行政管理组织原则；

目标原则 相符原则 权限原则 专业化原则 控制幅度原则 协调性原则 明确性原则 平衡原则

. （三）马克斯·韦伯的8项理想行政组织的原则；

劳动分工原则 层级节制原则 公平合理原则 职业训练原则 法制的原则 职业化原则 固定薪俸 奖惩制度 .

（四）行为学派的组织原则；

人格尊重 运用非正式组织 参与管理 优化人际关系 培养新型领导能力原则

（五）系统学派的组织原则；

整体性 有序性 结构性 动态性 相关性 开放性 最优化 反馈

. （六）权变观的组织原则。

不注重原则的意义，而是强调灵活性和适应性重要性，强调从特定的条件出发实施具体管理即强调特定的社会历史条件与组织性质 状况 能力等因素之间的对应关系 三、我国国家行政组织的基本原则

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我国国家行政组织即政府组织，其基本原则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。

就国家的政治生活、法律生活和社会生活而言，它是通过国家的昀高权力机关——全国人民代表大会制定的宪法和有关法律所规定

就行政现象和管理行为而言，它则是政府通过行政法规和方针、政策所确认和实施的。

我国国家行政组织所遵奉的基本原则有以下几个方面：

（一）为民便民的原则。

这是我国国家行政组织第一的和昀高的原则。违背了这一原则，也就背离了社会主义方向。

（二）完整统一的原则。 （三）权责一致的原则。 （四）精干效能的原则。 （五）依法行政的原则。 （六）适应发展的原则。

其一，根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式， 其二，根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段， 其三，以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。

第五节 组织环境

一、一般社会环境

——指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，

它直接关系到国家行政组织的总体目标，功能状态和管理方式，

其内涵和特征主要有：

（一）文化。 （二）技术。（三）教育。（四）政治。（五）法制。 （六）自然资源。（七）人口。（八）社会。（九）经济。（十）国防。 二、特定社会环境

——指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。 在

正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思想则反映特定社会环境的要求和制约。后者的动态变化性较之前者更为明显和突出。

三、团体社会环境

社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物。在当今社会中，数不胜数的各种社会性组织或团共同组戌了一个复杂的团体社会。这些组织彼此矛盾、冲突威协调、一致，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。

政府与社会性组织或团体相互作用的方式大致有三类：

（一）国家行政组织从团体社会环境输入信息 . （二）社会团体从国家行政组织输入信息

. （三）国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、斡旋、了结各社会组织或公民团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现备社会团体的有益互动。 四、组织气候

组织气候是生态行政学的一个重要概念。它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。 .组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。因此，通过测度、认识和改造组织气候，就可以改进组织行为方式，增进组织的和谐与稳定。 组织气候变数

结构 责任 风险 奖励 人情 支持 冲突 标准

第六节组织变革

（一）组织变革的动力

1．环境。组织的变革常常是由其环境变化引起的，比如，政治格局、独律规范、伦理道 德、经济发展、文化观念、民族意识的

改变等。

2．目标与价值观。目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。因此，价值观和目标的变化将改变组织的行为方向或行为方

式，引起组织的变革。

3．技术。 技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在改进技术方面所作的努力将对组织产

生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革产生推动作用。

4．结构。 组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、改组、合并、裁减、

撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。

5．管理。 任何情况下管理思想和管理方式都是变革的基础

第一，管理过程的每一个环节，都是组织变革的不可缺少的实施条件，

第二，管理本身就是昀经常、昀重要、最直接的变革动力源。由管理者或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，

变革也正是组织管理的基本职能之一。

6．社会心理因素。 . 7．专家和专家群体。

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（二）变革的过程

变革的过程可以分为以下几个阶段：

. 1．对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。 . 2．感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。

. 3．确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。

. 4．找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。 . 5. 根据已确定的方案具体实施变革。

. 6．对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上步骤重新循环。 二、变革的阻力与克服

（一）变革的阻力。

1．利益差别。主要指国家行政组织变革结果对不同社会行为主体的不同影响。对一定的社会行为主体来说，如果变革恰恰是自

身所忌讳的，那么，对变革持消极、冷漠和反对的态度就是很自然的。利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等。

2．习惯性。习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。习惯性的力量常常是巨大的，它对变革

的阻力主要有两种情况，一是职业认同感，二是对变革更新的潜在在的不安全感。

3．认知。这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主观臆测的

了解和理解，而对变革持怀疑和反对的态度。从这个意义上说，合情合理的、实事求是的变革宜传，是变革成功的重要条件。 （二）变革阻力的克服

1．创造和谐的变革气氛，其关键在于使人们感觉到变革势在必行、迫不得已和公平合理，从而建立理解和支持变革的基础。 2．力场分析，变革过程中的力量分为推动力与抑制力两种，同时增强驱动力与削弱抑制力是强化变革成果的有效途径。 3．广泛的参与，让与变革相关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策和实施。 4．建立群体规范，利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力。

5．强制力，使用行政决定、行政命令、行政法规、行政决策等强制性行政手段，强行推动变革的进行，强力克服阻力。

6．利用个人威望 .利用德高望重的行政首长的个人号召力或非正式群体“天然领袖”的个人影响力，来达到减轻以至克服阻力的目的。

7．改变领导方式和合理方式，两个要点：一是注意采用讨论和协商的办法处理分歧，减少对抗的烈度，二是合理设计变革的进程，避免强行加速所可能带来的震动和逆反心理及抵制。

8．加强组织沟通，及时和有效开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。

9．加强革新性行为，公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定，可以通过表扬、奖励等具体方式来体现 这种肯定。

10．折衷妥协，在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。 三、成功变革的一般条件

. 1．组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法继续生存下去。

. 2．有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要同是考虑到目标、结构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与个人目标作昀佳的 配合。

. 3．负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。

. 4．为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。

. 5．必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。

. 6．组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相促进；同时，组织的管理阶层要始终如一、坚定不移地肯定人们的变革热情，支持人们为提高组织效益而做出的任何努力。 . 7．组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系，并在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。

第六章 人事行政

第一节人事行政概述

一、人事行政的涵义及相近词语辨析

人事行政是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。

具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义：

. 1．人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。

. 2．人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。

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. 3．人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功。

. 4．人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励—保健、行为调控三个机制。 二、人事行政的管理机构

在我国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。在革命战争年代和建国初期，我国的干部(包括在政府部门中工作的干部)，除了军队系统实行单独管理以外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动，其具体演变如下：

.政务院人事局(1949.10—1950.11) .中央人事部(1950.11—1954.9) .国务院人事局(1954.9—1959.7) .内务部政府机关人事局(1959.7—1969.12) .民政部政府机关人事局(1978.3—1980.7) .国家人事局(1980.8—1982.5) .劳动人事部(1982.5—1988.4) .国家人事部 (1988.4—现在) 三、现代人事行政的主要趋向及特征

. 1．人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。政务官指的是以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长，政务官主要由国家有关的政治制度 (如选举法)来管理；业务官指的是政府中除政务官以外的其他常任的职业公务人员，亦即文官(Civil Servant)，也称公务员，业务官主要由公务员制度来管理。

. 2．由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。 . 3．从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。

. 4．人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。 . 5．在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类方法、激励理论和计算机管理等。

. 6．人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。日益精细的政府事务，需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓 “专家行政盛行”之说。 特征：公平 公开 超然 适应性

第二节现代人事行政制度：国家公务员制度

一、西方国家公务员制度的概念与特征

. 19世纪中叶，公务员制度首先在当时最发达的资本主义英国得到确立。

1883年，《彭德尔顿法》的颁布，奠定了美国公务员制度的基础。迄今为止，绝大多数西方资本主义国家都实行了国家公务员制度。

.在西方国家中，所谓“国家公务员”，一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。 二、西方国家公务员制度的基本特征 西方国家公务员制度具有以下7个基本特征：

1. 实行职业常任。把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作，不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞退。

2. 公共权力依附于公务职位。公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的，权力不随人走，公务员只能利用所在职位 赋予的权力来完成本职工作。

3. 贯彻用人唯贤原则。用人根据才能，而不是依据个人背景和人际关系，保证人们具有均等的任官机会，公开竞 争考试，按考试成绩择优录用。

4. 实行功绩考核制。严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效，并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。 5. 对公务员进行统一管理。由全国统一的公务员人事管理机构，依据全国统一的公务员法规和政策，对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。

6. 注重专业技术人才。把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。

7. 讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神，增强荣誉感和责任心，要忠于国家、廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等。

三、西方国家公务员制度的确立标志

.西方国家公务员制度得到确立的标志之一是常任的职业公务员制的建立。

.西方国家公务员制度确立的第二个标志是公开考试、择优录用制的建立。考任制是西方各国公务员制度得到确立的最显著、最关键的标志。

第三节 现代人事行政中的职位分类 一、职位分类的缘起和发展

所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。

管理科学的理论研究和实际应用

—— “工作分析”和“工作评价制度”产生和发展起来，并首先运用于美国的工商企业中与工作分析和工作评价制度精神实质相同、内容形式相近的职位分类制度，便被引入到美国公务员的管理领域之中。

——1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制，随后，其他一些城市也相继仿效实行。

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——1923年，美国国会正式通过第一个联邦政府职位分类法案，规定成立联邦人事分类委员会，办理联邦公务员的职位分类。这是世界上最早的公务员职位分类制度。

——在美国采行职位分类制度以后，一些国家如日本、加拿大也相继仿效实行职位分类。以后，菲律宾和我国的台湾地区(国民党到达台湾后)也建立了公务员的职位分类制度。 二、职位分类的基本概念和程序步骤

. 职系：根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位划分为一个职系。如办事员职系、机械工程师职系等。

. 职组：工作性质相近的若干职系集合而成为职组。如办事员职系、速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组。

. 职类：又叫职门。由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类。它是职位分类中最粗略的单位。如行政执行职类、专门技术职类等。

. 职级：在工作性质相同的基础上，也就是在同一职系中，按照工作责任大小、业务的简繁难易程度和所需资格条件等，把职位划分为不同的职级。如把速记员分为一级速记员、二级速记员和三级速记员等。

. 职等：把不同的职系中，工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级，这些等级就是职等。同一职等的所有职位在工资待遇上相同。

. 公务员职位分类的具体过程，一般都是由职位调查、职系区分、职位评价、制定职级规范和职位归级等五个程序组成。 三、职位分类与品位分类的比较

职位分类制度与品位分类制度相比，二者有着明显的不同之处和各自的优劣，概而言之：

职位分类是以“事”为中心，以公务员所在职位的工作、责任为分类的依据，以工作的多少来定待遇，按事设职，按职择人； 品位分类是以“人”为中心，以公务员个人的资格条件为分类的主要依据，以品位的高低来定待遇。

职位分类制中，公务员本人的等级就是所在职位的等级，职位变动，等级也就变动，等级是随职位而定，而不是随人走；

品位分类制中，等级与职位是分开的，同样职位的公务员可能品位等级不同，而同样品位等级的公务员也可能职位不同，当职位变动时，品位却可以不变。

职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比，是同工同酬； 品位分类制中则以品位等级定工资，存在同工不同酬、同酬不同工的现象。

职位分类制重视专家作用，利于专才成长，实行专才专用原则，非经考试合格，一般不得晋升，而且每一次晋升，几乎都得经过相应的考试，不能“一步登天”式地跨级晋升；

品位分类制主要不以考试来确定是否晋升，比较注重公务员的资历，由下级升到上一级比较容易，而且可以有较大的晋升幅度。 职位分类制中，公务员分类较复杂，职类、职系、职级、职等划分较多，办理职位分类的程序比较复杂，技术性要求较高； 品位分类制中，公务员只做大体上的分类，分类较少，较为简单，不需很高的技术性。

职位分类制下，任何公务职位都经调查、评价和划分等级，都有规范性的职位说明，公务员的升迁调转范围和程序都有严格的规定，易于对公务员进行科学管理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格，流动与调转的范围也较小；品位分类制下，公务员的管理具有伸缩性，人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限， 在品位分类制下，对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性。

第四节 现代人事行政的更新机制

一、更新机制的涵义

国家公务员的更新，包括两方面的涵义，一是公务员人员的更新，二是公务员人员素质的更新。 二、考任制

所谓考任制，就是政府为推行公务，采用公开竞争考试的科学方法，来测量并判断其所需要的人员是否合乎标准，进而按照考试成绩的优劣进行挑选，取其优者来加以任用为政府工作人员的一套制度。 .基本原则包括：

1. 平等原则。。 2. 公开原则。 3 竞争和择优原则。 4. 长期任用原则。 5独立和超然原则。

考任制程序

1.招考（发布考试公告 接受考试报名 进行资格审查 批准考试人员名单）指示测验 能力测验 性格测验 心里测验 2.考试 3. 录用 三、培训制

现代人事行政中所谓的培训，就是通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。公务员的培训，一般分为职前培训和在职培训两大种类。 .国家公务员的培训制大体上具有以下几个特点： . 1．培训制度法律化。 2．领导机构专门化。 . . 3．培训机构多元化

4公务员培训的终身化和实用化。 . 5．培训、任用和晋升的一致化。 四、退休制

当公务员因年老或其他原因(如因公致残等)而不适宜继续工作时，由政府机构发给该公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位，这就是公务员的退休。 公务员的退休条件包括以下三项内容：

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1.年龄条件。

2.工龄和缴纳退休保险金的年限。 3.身体与精神状况。

公务员退休的方式可以分为以下几种：

1.公务员本人的主观愿望来划分，可分为自愿退休和强制退休。 2.按公务员本人身体状况来划分，可分为正常退休和特殊退休。

3.按公务员退休后是否还再参加工作来划分，可分为终身退休和暂时退休。 第五节 现代人事行政的激励——保健机制 一、激励——保健机制的涵义

. “激励因素”：如晋升、赏识、责任、工作成就、荣誉等，这些因素可起到激发人的工作动机、使人产生一种内在的工作动力的作用；

. “保健因素”：如工资福利、安全保障、管理监督等，正如卫生保健不能直接激励人们努力工作，但可以防止产生不满的工作情绪，维持最低的工作标准。

国家公务员制度的建立健全而逐渐发展完善起来的公务员的考核制、奖励制和晋升制，能够增加公务员在工作中的责任感、自尊感和成就感，能够为公务员创造和提供被赏识、被肯定、被重视的机会，从而能够激发公务员的工作积极性，起到激励因素的作用；而公务员的工作福利制度，则可以保障公务员有安全、良好的正常生活，可以稳定公务员的工作情绪，因而起到保健因素的作用。这几种制度在人事行政系统的实际运行过程中，就共同构成了现代人事行政的激励—保健机制。 二、考核制

. 考核，是指各级行政机关根据法定的管理权限，在一定的时间内，对公务员的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察与评价。

考核制是公务员制度的重要组成部分，其功用在于可以了解和识别公务员，为公务员的奖惩和晋升提供客观依据，可以发现和选拔优秀的公务员，合理地使用人才，可以激励公务员的奋发向上的工作精神，调动公务员心理中的积极因素，从而保证行政工作效率的提高，增强人事行政体系的生机和活力。

. 考核的内容在各国有所不同，但一般都有考勤和考绩两个方面，其中以考绩为重点。 . 从目前各国考核制的实践来看，存在的一个主要问题就是考核的客观公正性问题。 三、奖励和晋升制

. 奖励，是指对成绩优秀的公务员，由上级行政机关或行政首长给予的精神上的表扬和物质上的

嘉奖。

. 1. 精神奖励。

. ——荣誉方面的表彰，包括口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号、授予奖章勋章等形式 . 2. 物质奖励。

. ——奖金、奖品或工资晋级 . 3. 晋升。

. ——考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制

晋升条件。

公平原则 择优原则 资历原则 四、工资和福利制

公务员以其能力、技术、学识以及时间和精力为政府服务，政府按一定的标准发给其报酬，是谓公务员的工资。 .

公务员的福利，主要是指政府举办的、为公务员提供生活优惠的各项福利设施和各种福利补贴，还包括一些其他福利措施。比较各国的公务员工资制度，可以发现较理想的工资制度一般都体现下述 4项重要原则： 1．平衡原则。 2．平等原则。

3．与物价相适应原则。

4．定期提薪原则。（职务 责任 工作性质 教育程度 工作熟练度 地区差别 工作时间） 公务员的福利大体上包括社会补助、休假和社会保险三项内容。 第六节 现代人事行政的行为调控机制 一、行为调控机制的涵义

.在现代公务员制度中，有关公务员义务、道德的规定，以及公务员的监督制度和惩戒制，就恰恰构成了现代人事行政中的行为调控机制，起着从外在行为上调节、控制、约束和限制公务员种种行动的功能，使公务员的各种行动更加符合国家行政的要求。 二、义务与道德规范

在各国公务员的法律规则中，大多明确了公务员所应享受的权利和必须履行的义务。

公务员的权利一般有：

(1) 身份保障权利；(2) 获得职业培训的权利；(3) 晋升机会均等的权利；(4) 领取法定工资和合理报酬的权利；(5) 辞职的权利；(6) 个人信仰自由的权利；(7) 享受法定保险福利和社会救济的权利；(8) 提出申诉、控告的权利；等等。

公务员的义务一般有：

(1) 为国、为民竭心服务，将国家和公共利益置于个人利益之上，不得损公肥私、损人利己；(2) 忠实于国家和政府；(3) 服从法律、服从上级命令；(4) 严守国家机密，维护国家利益；(5) 克尽职守，忠实地完成本职工作，言行谨慎，保持职业尊严；(6) 限制或严禁从事经营性和赢利性的兼职活动；(7) 严守“政治中立”，在执行公务时，不得因政治因素(如所属政党不同，政治观点不同等)而偏袒某方。公务员不得接受政治捐款，不得参与或主持具有明显政治倾向性的活动等等。

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道德规范

. 各个国家对公务员的道德要求大体上都是一致的，包括： . (1) 应当模范遵守法律； . (2) 公正无私，廉洁奉公；

. (3) 尽自己最大努力，运用自己的才能与学识去勤勉工作，忠于职守； . (4) 以最有效、最经济的方法来完成工作任务，注重时效与节约； . (5) 自觉抵制与职责不符的行为，揭露任何地方发现的腐化现象；

. (6) 尽可能少地接受礼品和其他馈赠，超过一定价值的礼物要上交国库； . (7) 不得丧失行政官员的信用，玷污公务员的名誉等等。 三、监督制

对公务员进行的监督，一般有如下几项内容：

一是工作监督，主要是对公务员工作绩效的监督，一般是通过公务员的考核制来完成的； 二是政治监督，这主要是对公务员是否遵守了“政治中立”原则进行的监督； 三是权力滥用监督，包括对公务员是否工作越权和是否以权谋私的监督； 四是兼职监督，防止公务员擅自兼任经营性和赢利性的职务；

五是品德监督，即对公务员是否严格遵守职业道德规范的监督和检查，以督促公务员保持良好品行和高尚道德。 对公务员监督的渠道，一般可以分为外部监督和内部监督两种。 四、惩戒制

惩戒制，是对公务员违法违纪行为进行种种惩罚的制度。惩戒是一种消极的行为调控手段，其目的是为了延续

监督之后的功能，是为维护法纪的权威性和严明性，从而保障人事行政系统按照既定的规则正常运营。 . 惩戒一般是在公务员有明确的违法犯纪行为的前提条件下进行的。

. 在不同的国家，行使公务员惩戒权的主体各有不同，但一般有机关行政首长行使惩戒权、行政性专门惩戒机关行使惩戒权和专门的惩戒法院行使惩戒权三种。

公务员违法乱纪行为：

不履行应尽的法定义务 不恪尽职守 工作渎职 写偶政府机密 从事经商办企业等盈利性活动 以权谋私 滥用职权 不服从上级命令

第七节 中国公务员制度 一、我国公务员制度的建立

从党的十一届三中全会以后邓小平同志明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日《国家公务员暂行条例》正式颁布， 2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》正式通过并于 2006年1月1日起施行。我国公务员制度的确立和发展大致经历了

五个阶段：

.（一）酝酿和探索阶段（1980—1983年）

.（二）《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段（ 1984— 1986年）

.（三）明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（ 1986年下半年—1992年） .（四）正式确立和改革完善阶段（ 1992—2004年） .（五）法制化阶段（2005年至今） 二、我国公务员制度的特点

我国公务员制度与西方公务员制度和我国传统干部人事制度相比，具有鲜明的特点。

.首先，与西方公务员制度相比较，我国公务员制度的特点主要体现在以下三点： 我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的； 我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线。 我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。

.其次，与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度的特点主要有四点： 体现了分类管理原则； 建立了新陈代谢制度； 强化了激励竞争机制；

健全了廉政勤政约束制度。 三、我国公务员制度的基本内容

我国公务员制度主要包括：

1. 职位分类制度 ——我国目前的公务员职位分类制度以规范的职位分类为取 向，同时，又兼顾了现阶段我国公务员职位内容和 手段尚不定型的现实，具有过渡性质。

2. 新陈代谢制度 ——考试录用、交流、辞职、辞退、退休等 3. 激励约束制度 ——考核、奖励、处分、职务升降、回避等

4. 职业发展和保障制度 ——培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等

领导职务序列：

总理

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副总理 国务委员

省长自治区主席 直辖市市长 不在 委员会主任 署长 审计长

副省长 自治区副主席 直辖市副市长 副部长 委员会副主任 副署长 司长 局长 厅长 州长 专员 副司长。。。。。 处长 县长 乡长 科长 副乡长 副科长

非领导职务层次：

办事员 科员 副主任科员 主任科员 助理调研员 调研员 助理巡视员 巡视员

考试录用——国家行政机关通过采取公开考试 严格考察 平等竞争 择优录取的方法，按照德

才兼备的的标准，择优录取担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员国家公务员制度。

录用特殊职务公务员，经过省级以上公务员主管部门批准，科员简化程序或评测办法，试用期为1年和合格任用不合格取消录用

辞职——国家公务员按照法定规定和程序，自愿申请辞去现任公务员职位，终止与行政机关任用关系的制度。

应当向任免机关单位提出书面申请，人民机关在3个月内予以批准。审批期间公务员不能擅自离职。公务员科员根据实际情况，规定公务员3-5年最低服务年限，未满最低服务年限不得辞职，辞职后不在保留国家公务员的身份。

退休——公务员达到一定的年龄和工龄，因病残丧失了工作能力，根据国家规定办理退休手续，离开工作岗位，国家给予一定数额的退休金和其他生活保障，予以妥善安排和管理的制度。 辞退——国家行政机关按照法律规定和程序，解除公务员人哟on个关系的制度.

1. 辞退是行政机关一项法定权力，单方面的法律行为

2. 只要符合法律事由，科员按照法定程序辞退公务员，无需征得公务员本人同意 3. 由所在机关提出异议，按管理权限报任免单位审批以书面形式通知本人

考核——国家行政机关根据法律法规规定按照管理权限，对国家公务员的德 能 勤 绩 廉

进行全面考察与评价，并以此作为对国家公务员奖惩 培训 辞退及调整职务 级别和工资制度。

奖励——国家行政机关在对工作中表现突出 有显著成效和贡献以及有其他突出事迹的国家

公务员给予精神或物质鼓励

奖励分为：嘉奖 1 2 3等功，授予荣誉称号

处分——对有违纪行为 尚未构成贩子或者虽构成犯罪但是不追究刑事责任的国家公务员，

依照有关规定给予惩罚（警告 处分 记大过 降级 撤职 开除）

职务升降——依照法规规定和程序，将国家公务员由原来工作职务调任到另一个承担更大或

更小责任的职位上，同时权力相应扩大或缩小 报酬相应提高或降低制度

回避——为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，在公务员

所任职务 所执行公务和任职地区等方面做出一定的限制

包括：任职回避——公务员之间夫妻关系 直系亲属 三代以内旁系姻亲关系

公务回避—— 公务员执行公务时，涉及本人或与本人有亲属关系人员的厉害关系，必须回避

地区回避 ——担任县级以下地方人民政府领导职务的国家公务员，不得在原籍任职

培训——国家行政机关为了提高公务员政治和业务素质，根据经济 社会发展需要按照职务

要求，通过各种形式对公务员采取的有组织 有计划的教育活动（对新录用人员的培训 晋升领导职务的任职培训 专项工作需要进行专门业务培训和在职公务员更新知识的培训）

工资——国家分配给公务员个人消费品的货币表现

保险——国家依法对因疾病 工伤 年老等原因暂时或永久失去劳动能力公务员给予物质帮助的社会保障制度

福利——国家行政机关为解决公务员生活的共同需要和特殊需要，在工资和保险待遇之外，对公务员在经济上给予帮助和生活上给予照顾的制度

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第八 西方人事行政方式

1.四个阶段：私人庇荫 政党分赃制 公务员制度 当代人事行政的改革与发展时期

一 改进人事行政管理方法

1. 各级政府积极研究与制定政府人力资源战略规划

2. 在公务员招聘中立法严禁歧视，求其是对妇女和种族，通过扶正政策对历史上遭受歧视的族裔和社会群体录取中照顾 3. 考试录用方法上，传统笔试和简单面试综合考试与实际工作情景模拟测试代替 4. 空缺职位的描述增加更多的人情味和挑战性，以吸引更多人员来招聘 5. 对工作效绩进行评估，上下评估 自我评估 6. 某些职位，可以采用工作分享方法

二 提高公务员工作校绩

1. 鼓励公务员积极参与所有机构的决策过程，使每个公务员感受到所在职位以及每个人的重要性 2. 采用目标管理办法，由每个公务员制定目标并加以完成

3. 采取质量圈方法，每一个质量圈就是一个小组，小组成员加强沟通，相互协调，发展共识，更好的完成质量圈每个目标 4. 采用全面效绩测量，弥补仅有政府系统内部公务员效绩进行评估的不足

三 重视公务员行为规范与个人权利之间的平衡

1. 制定限制公务员参与政治活动的细则，规定公务员不得成为政党代表大会代表，不得参加政治行动委员会，不可以寻求和接

受政治捐赠，不为某一政党竞选拉选票，不得召集和组织政治性集会 2. 保障公务员本职工作，严禁从事第二职业

3. 国家制定的公务员道德标准和职业规范，常常高于私有企业和非营利组织对雇员要求 4. 多数西方国家对公务员职外形为也有详细规范 四 贯彻人事行政中的民主 平等与公平原则

1. 公务员代表性

2. 公民和社会公益团体的参与

第七章 行政决策 第一节行政决策概述

一、行政决策的涵义和特点

行政决策定义为具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。

行政决策的特点主要表现于以下几个方面：

（一）行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织 . （二）行政决策的内容是行政事务 .

（三）行政决策的价值取向是公共利益 .社会中的每个个人作为“经济人”，其决策准则是实现自我利益的最大化。营利性的工商

企业也是遵循的这一准则，其具体的决策准则是利润的最大化。 行政决策是实现公共利益最大化 二、行政决策的类型

所谓决策类型，是指按照一定的标准对决策所进行的分类。

目前常见的分类主要有： .

（一）经验决策与科学决策 .经验决策是相对于现代科学决策而言的，主要是指决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。 .

（二）程序化决策和非程序化决策 .程序化决策是指决策所解决的问题是重复出现的那类决策，又称之为常规决策或重复性决 （三）确定型决策、风险型决策和不确定型决策

.确定型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题只受一种自然状态的影响，对于这类问题的解决，

可以提出各种具有确定结果的方案。

风险性：其所要解决的问题受多种客观状态的影响，不论何种解决问题的方案都会承担一定

的风险。

不确定因素：决策者无法把握确定结果而且连决策风险的大小也难以把握 风险型决策具备条件：

1. 存在着决策人所企图达到的一个目标 2. 存在着决策人可以有两种以上的客观状态

3. 存在着不同决策人的主观意志为转移的两种以上客观状态 4. 各种客观状态下的损益值是决策者可以把握的

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5. 未来将出现哪些客观状态，决策人不能肯定，但其出现的概率决策人大致可以测算的 .

（四）战略决策与战术决策 .战略决策是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发

展远景有关的重大决策

战术决策：为解决以具体管理问题或具体管理过程中所做出的决策

战术决策特点：

1. 所处理的往往是一些日常的管理问题 2. 往往涉及政府的某项具体工作 3. 影响范围小，短期的

（五）单项决策与序贯决策 .单项决策又称静态决策，它是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的

决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和。 序贯决策：要求作出一系列相互关联的决策

特点：

1. 所做出的决策不是一个，是一串决策

2. 一串决策不是不相关的，而是前一项直接影响后一项决策 3.

三、行政决策的地位和作用

行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节。行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。

第二节行政决策体制

一、行政决策枢纽系统

所谓行政决策枢纽系统(Central system)，也称为行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。这个领导核心一般说来，有如下几个特点：

. 1、行政决策枢纽系统是在整个行政决策体制中处于核心地位的子系统。 . 2、行政决策枢纽系统是一个行使决策领导权的系统。

. 3、行政决策枢纽系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统。 . 4、行政决策枢纽系统是一个机关或部门的唯一最高决策机关。

行政决策枢纽系统有四大任务：

1、组织领导整个决策过程。 2、确定决策目标。 3、选择决策方案。 4、监督决策的执行。 二、行政决策信息系统

行政决策信息系统属于人造信息系统，它是为决策收集、整理和传输有用、准确、及时的信息的一个信息服务机构，是行政机关的信息处理成员与电子计算机及其它传输工具组成的一个人—机系统。

行政决策信息系统主要有三种类型：

1、纵向传输信息系统。——将不同级别的组织之间的信息进行传输的一个信息系统

2、横向传输信息系统。——同一级别的组织为了使各自的决策或行动相互协调而将它们各自的信息互相进行传输。 3、综合传输信息系统。——这种信息系统是前两种系统的集合，其中既有纵向传输，又有横向传输。

信息系统的主要任务是为决策者收集、处理和传输信息，它是决策体制中的 “神经系统”，对决策具有极为重要的作用。

这种作用主要表现在以下4个方面：

1、收集、处理信息的及时性和准确性。 2、提供制定方案的依据。

. 3、帮助进行方案比较和选优。

4、控制决策和计划执行的最佳状态。

. 行政决策一旦做出，就必须编制具体计划，加以实施。信息系统不但能够为决策提供比较全面、准确的信息，而且能够控制决策实施和计划执行的要求，从而能使决策的实施和计划的执行处于最佳状态。 三、行政决策咨询系统

所谓行政决策咨询系统（Advisory system）就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。

一般说来，为政府服务的咨询机构具有如下几个特点：

27

1、具有鲜明的政治性。 2、具有合理的智力结构。 3、研究工作的相对独立性。

在行政决策过程中，咨询机构及其人员主要起到四个方面的作用：

1、帮助决策者对决策问题做出客观的判断。 2、帮助决策者对决策问题做出内行的判断。 3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息。 4、帮助决策者提供备选方案。

第三节行政决策过程

一、行政决策过程的理论模型

决策过程理论模型是决策理论的一个重要组成部分，它随着决策理论的发展而发展，基本理论模型主要有： （一）理性决策模型

通常也被称之为科学决策模型。就其思想渊源而言，可以追溯到古典经济学理论。主要代表人物有英国学者杰里米·边沁(Jeremy Bentham)、弗雷德里克·泰罗等人。这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。 （二）有限理性决策模型

有限理性决策模型(Limited rational decision-making model）理论的主要代表人物是西蒙。他对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模型理论。决策它应该包括整个决策过程：发现问题 提出目标 设计方案 预测后果 分析比较 选择最优方案 （三）渐进决策模型

渐进决策模型(Incremental decision-making model)是由美国著名的政策科学家查尔斯·林德布洛姆( Charles Lindblom)提出。他认为，决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。一方面，决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。另一方面，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。

理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。

人们的决策活动是边行动边探索过程中进行的，在绝大多数情况下不是有了明确的目标和方案行动的，而是有了一个大致方向才去行动。

决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。

在决策过程中由于利益集团发挥很重要的作用，而利益集团之间的利益又是相互冲突的。因此决策过程就是一个利益集团围绕着利益争夺而相互冲突和斗争的政治过程。

如果一个利益集团在社会中乃至决策过程中占有更多的优势，那么他在这种价值分配中则占有更多的份额，反之更少因此

（四）混合扫描决策模型

该模型又译为综视决策模型，美国社会学家阿米泰·埃特奥尼(Amitai Etzioni)提出。埃特奥尼把理性主义和渐进主义分别比做两种不同的摄像机，前者是一种对全部空间作穷尽一切的细微观察的摄像机，这种摄像机的运用代价高昂；后者是一种只对熟悉地区进行大致观察的摄像机，其运用的代价较低但准确度不够。混合扫描决策模型则要求同时使用两种不同的摄像机，既要对空间进行多角度的观察，又要对某些部位进行细微观察。两种摄像机的混合扫描，既考察全面，又考察重点，有利于综合考虑以便做出科学的决策。

决策是理性决策和渐进决策过程的结合。

理性决策和渐进决策都有不足但也有合理之处。在某种情况下理性决策是适用的。此外，在渐进过程中，具体到这一过程中的某个环节 某个方面的决策也可能需要理性决策方法，而且在相当部分决策中，都不是单纯的理性决策也单纯的渐进决策所能解决的问题，只有把两者结合起来，才能顺利做出决策。

6w法：

什么 何处 何时 谁 为什么 怎么样

二、行政决策过程的基本程序

行政决策过程中存在着基本的程序，这些程序对绝大多数决策来说，都是适用的： （一）决策问题的发现和诊断 （二）决策目标的确立

所谓行政决策目标是指行政管理活动所要达到的目标。在制定行政决策目标时，应该处理以下两种关系： 一是要正确处理好必须达到的目标与希望达到的目标的关系。 二是应该处理好组织目标与个人目标的关系。 （三）决策方案的制定、评估与抉择

决策方案的设计主要包括如下两个步骤：

一是设想出一项决策可能有多少个方案以及每一方 案的初步轮廓； 二是对方案的具体措施和细节进行具体确定。

决策方案的评估就是对决策方案进行可行性分析。所谓决策可行性是指某项决策的目标、方案具有可以实行或实施的性质。行政决策可行性分析是指对行政决策的目标、方案是否具有可以实行的性质、实行的条件是否具备、实施后的效益是否优化等方

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面所进行的分析与评估。 （四）决策的实施与完善

所谓行政决策实施，是指为实现行政决策目标而对行政决策方案的一系列措施进行具体落实的过程。一般说来，行政决策实施需要经过试点和全面展开两个基本阶段。决策完善的过程也是一个决策实施中的信息反馈、决策修正和追踪决策的过程。 三、我国行政决策程序的科学化、民主化

（一）我国行政决策存的问题

. 就目前我国行政决策的实践而言，在决策过程问题上还存在以下几方面的问题： . 第一，决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。 . 第二，决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。 . 第三，决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。 . 第四，决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。

（二）完善我国政府行政决策体制的路径： .第一，强化行政决策过程的信息工作。 .第二，强化行政决策过程的咨询工作。 .第三，强化行政决策的民主参与。 .第四，强化行政决策的制度建设。

第八章 行政执行 第一节 行政执行概述

一、行政执行的概念缘起和定义

行政执行（Administrative Implementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。

二、行政执行的特点

（一）行政执行以国家行政机关作为主要的主体

（二）行政执行是目的性和手段多样性的统一 （价值多样性 执行方式 结果多样性） （三）行政执行具有直接现实性 （四）行政执行具有灵活性和经常性 （五）行政执行具有相对独立性

行政主体多元化理解

国家行政机关通过扮演掌舵者的角色，利用市场竞争机制将企业和社会组织直接参与到公共政策落实和公共产品的提供过程中，形成了行政执行的多元主体格局，行政执行主体扩大到企业 第三部门 社会团体 社区等。

三、行政执行的地位和作用

（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节

（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续 （三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准 （四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映

四、行政执行类别

（一）依据行政执行任务的性质 (常规性执行 非常规性执行)

（二）依据行政执行任务的渊源 （执行法律的行政执行 执行公共政策的行政执行） （三）依据行政执行的主体 （单一主体的行政执行 多主体行政执行） （四）依据行政执行效果 （成功的行政执行 失败的行政执行）

常规性行政执行——行政执行主体对日常的 相对定型化 例行化的任务执行

非常规性行政执行——行政主体对于一定时期新产生的特定项目 特定任务或突发事件 非常态事件等危机状态下任务的执行 执行法律的行政执行——行政执法，是行政机关落实和适用法律的过程 执行公共政策的行政执行——行政机关对公共政策的落实

单一主体的行政执行——行政机关作为单一的主体直接完成行政任务的执行 多主体行政执行——国家行政机关作为主导性的主体，通过政治 管理 法律市场等途径是其他社会组织参与行政任务的贯彻和落实的执行

成功的行政执行——很好的贯彻和落实了国家的意志 国家目标以及法律法规公共政策的执行

失败的行政执行——那些扭曲 改变 不能有效的贯彻和落实国家意志国家目标以及法律法规公共政策的执行

第二节行政执行的能力与有效性 .

一、行政执行能力与有效性的概念和缘起

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行政执行能力是政府有效的贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力。

行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政能力是行政执行研究的核心问题。

行政执行的有效性是行政执行主体通过行政执行过程达到国家意志、满足社会需求的程度和结果。行政执行能力和有效性是一个硬币的两 面，行政执行能力走低会导致政策失败和行政执行有效性的降低。

二、影响行政执行能力和有效性的因素

行政执行的环境因素 主体因素 任务因素 标的因素 工具因素

第三节行政执行研究的线索、途径和模型

行政执行的研究领域自从20世纪70年代诞生以来，历经了三代的发展；形成了自上而下的研究途径、自下而上的研究途径和综合研究途径三大途径。

一、行政执行研究的基本线索，概况

第一代研究：1973年到20世纪70年代末期。第一代研究具有如下特征：

（1）主要采用自上而下的研究途径。带有官僚组织印记。自上而下的研究途径试图找到执行过程中目标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素，并试图寻求影响执行有效性的要素的合理组合。

（2）第一代研究主要是小规模的案例研究。案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架。

第二代研究：20世纪80年代初到80年代末。第二代研究的特点是：

（1）主要采用自下而上的研究途径在研究的出发点、关注的中心、执行过程的性质、政策的界定等方面与自上而下的研究途径相 对。

（2）第二代研究逐渐意识到了第一代研究过分注重案例研究，未能形成一般性理论框架的缺憾，试图提出执行研究的一般理论模型。

第三代研究：20世纪90年代至今。第三代研究的特点是：

（1）试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。 （2）扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面。

二、行政执行的研究途径 （一）自上而下的研究途径

代表人物——普雷斯曼 威尔达夫斯基

自上而下的研究途径是对70年代初期到70年代末，这一阶段政策执行研究主导途径的概括。 特点： 1、研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。 2、从中央政策制定者的角度看待政策执行问题。

3、政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成。

4、区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置。 5、政策执行就是将政策付诸行动的过程。 6、重视外部环境对政策执行过程的影响。

缺陷： 1、过多关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略。

2、所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的。

3、为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”。 4、通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。

5、某些政策并不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不

存在明确的政策评估标准。

6、政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持。

（二）自下而上的研究途径

迈克尔。李普斯基对街头官僚的研究 理查德。埃尔默对追溯性筹划的研究

本尼。贺恩 大卫。波特对执行结构研究的代表

1、街头官僚理论：街头官僚在政策执行中拥有很大的自主性和自由裁量的余地。

2、追溯性筹划理论：从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切相关的规划、程序和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的追溯性的推论。

3、执行结构理论：通过公共政策这一纽带将政策执行涉及的各种组织以相互依赖的结构联系起来。 特点：1、重视基层官员的作用。

2、认为行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程。

3、从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。 4、行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。 5、政策执行与政策制定是不可分离的。 缺陷： 1、过分强调基层官员的自由裁量权。

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2、行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。 3、自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用。4、对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素。

5、放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故而排除了进一步分析民主负责和官员自

由裁量这个问题的可能性

6、排除了政策评估的可能性。同时也无法进行政策变迁的分析。

（三）综合研究途径 综合趋势表现

1 对自上而下和自下而上的研究成果达成了共识，肯定其取得的成果的同时认识了局限性 2自上而下和自下而上研究途径的超越和分析工具的丰富化 3第三代研究概念的形成

有代表性的执行理论、途径和模型：

. 1、组织间模型； . 2、府际关系模型；

. 3、政策变迁和学习模型； . 4、不明确冲突模型； . 5、制度分析途径；

. 6、政策网络理论、治理理论等。 三、行政执行的理论模型

行政执行模型是人们基于一定的理论预设，通过对行政执行活动的观察、提炼出行政执行活动的要素，并标识出这些要素之间的关系，展现行政执行流程的理论图式。

理论和实践意义：

1. 有助于我们加深对行政执行现象的认识 2. 有助于行政执行实践的展开 3. 是开展行政执行研究的必要环节 4.

（一）史密斯的政策过程模型 （理想化的政策 执行机构 目标 环境因素）

（二）霍恩和密特的政策执行系统模型 （政策目标与标准 政策资源 执行方式 执行机关特性 系统环境 执行人员价值取向） （三）巴达奇的博弈模型

政策执行的博弈模型将政策执行看作相关决策主体之间的一种博弈，这一博弈是由政策执行的相关人（包括政策执行者和 受到政策影响的人）基于利益的考虑，在一定的规则之下，调动各自的资源，通过信息的交流和和沟通达到一种博弈结果的过程。

（四）马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型 （不仅依赖组织自身 （五）门泽尔的组织间模型

该模型将焦点集中在互动网络中组织的相对属性上，认为组织间的依赖包括资源依赖和结构依赖两个重要的方面。 （六）郭锦等人的府际关系模型（1990）

（七）萨巴蒂尔的政策变迁与学习的宣导联盟模型

第四节行政执行的方式

行政执行的方式是行政执行中所偏重的理念、价值以及所采用的工具和手段的总称。行政执行方式的

不同反映了行政执行活动的价值和工具的差异。在行政执行的过程中，执行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市

场方式和伦理方式。 一、行政执行的管理方式

行政执行的管理方式指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具、操作手段来处理执行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构，从而实现特定的执行功能。

行政执行的管理方式主要体现在：

1、在行政执行中运用管理的理念和价值。 2、在行政执行中运用管理工具。 3、运用管理方法评估行政执行结果。 二、行政执行的政治方式

行政执行的政治方式指的是在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政执行中各个要素之间的关系，形成以民主、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构，以实现特定的执行功能。

行政执行的政治方式起源于学者们对罗斯福新政以来行政国家现象的反思和批判。并形成行政执行活动中诸如听证制度、代表制度、信息公开制度、审查制度、责任制度等民主制度安排。

行政执行的政治方式还表现在行政执行的过程中运用政治动员、政治参与等政治方式推动执行工作的开展。

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三、行政执行的法律方式

行政执行的法律方式指，在行政执行的过程中，将行政执行看作运用法律和执行法律的活动，遵循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系，形成诸如宪法至上、依法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构，以实现特定的执行功能。

行政执行的法律方式主要体现在：1、宪法至上。2、依法行政。3、权利平等。4、程序正当。 四、行政执行的市场方式

行政执行的市场方式就是国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中，通过公共产品的多元提供主体之间的相互竞争，利用市场机制来提供公共产品和服务、完成行政执行任务的行政执行方式。 行政执行的市场方式建立在以下几个共识的基础之上：

1、通过打破垄断、打破行政机关在公共服务提供当中的垄断，运用市场竞争能够提供行政执行的效率。 2、分开公共产品的安排和提供。 3、公共产品的提供主体是多元的。 4、偏好私营企业。

五、行政执行的伦理方式

行政执行的伦理方式指行政主体自身遵循一定的伦理准则约束自身行为；并通过伦理灌输的方式塑造和影响行政客体，使行政伦理在执行过程中发挥推动和与规范作用的执行方式。

第九章 行政方法 第一节 行政方法概述

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一、行政方法的内涵

行政方法，也叫行政管理方法，是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。

二、行政方法的价值和功用

1、履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径。 2、贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段。 3、行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键。

4、发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件。 5、各行政单位调动各方面积极性，实现微观管理目标的重要途径。

6、我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫切需要。

三、从传统行政方法走向现代行政方法

.传统行政方法，是指在威尔逊-韦伯范式影响下形成的遵循层级节制、程序至上、计划主义、专业主义、相对封闭、政治与行政二分法等原则的行政方法。

.现代行政方法，是指以现代技术工程学、运筹学、系统论、信息论、控制论、企业管理学、经济学、计算机科学等现代科学为基础而形成的行政方法。

中国行政环境下的传统行政方法 .

1、“开诸葛亮会”的方法； 2、“解剖麻雀”的方法；

3、“走马观花与下马嗅花”的方法； 4、“透过现象看本质”的方法； 5、“蹲点种试验田”的方法； 6、“抓主要矛盾”的方法； 7、“弹钢琴”的方法；

8、“抓两头带中间”的方法； 9、“树标兵，评先进”的方法； 10、“谈心、交心”的方法。

现代行政方法的特点.

1、技术性：现代行政方法包含的技术含量越来越多，不仅包括现代社会科学的技术和方法，而且包括大量的现代自然科学技术。 2、系统性：现代行政方法是由许多相互关联配套的方法构成的技术方法，各项技术方法之间互为补充、互为条件，具有明显的互动制约关系。

3、量化性：运用数学和电子计算机，以定性、定量相结合的方式分析行政方法。

4、主导性。现代行政方法与现代心理学、社会学、行为科学等交相融合策动，极为重视调节人际关系和充分发挥人的主导性作用。

32

第二节行政基本方法

一定的行政组织和行政人员，为了履行行政职能 完成行政任务 实现行政效绩而在开展行政管理的过程中所普遍采取的措施 办法和手段。

一、强制性行政方法

强制性行政方法是指以事为中心的事务至上的行政方法，按照这种方法，人处于从属的地位，其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作。

（一） 行政指令方法。指令方法是行政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及

规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。

行政指令方法具有权威性、强制性、层次性和具体性等特点。

（二） 法律方法。法律方法是通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进行行政管理的方法。

法律方法除了具有与行政指令方法相类似的权威性与强制性外，还具有稳定性、规范性的特征。 （三）经济方法。经济方法是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种不同利

益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其主要内容包括价格、工资、信

贷、税收、利息、利润、资金、罚款以及经济合同、经济责任制等。其具有间接性、关联性和有偿性等特点。 二、诱导性行政方法

诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过有效利用非强制手段，使行政人员和公众自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为和活动。

（一）思想政治教育方法

思想政治教育方法是通过对人们进行确定的、有目的的、系统的感化与劝导，使受教育者在身心上养成教育者所希望的思想和品质的行政方法。

思想政治教育的途径主要包括：情理交融法、普遍自我教育法、个别现象教育法、以身作则教育法和刚柔相济法等。

（二）行为激励方法 .行为激励方法作为行为科学方法之一种，是通过有计划地设置一定的条件和情境，激发人们的行为动机，使之产生某种特定的行为反应。思想政治教育方法偏重于人的思想，行为激励方法则偏重于人的行为。 主要激励方式：目标激励、奖励激励、竞争激励和反激励。 .行为激励循环 三、参与管理方法

参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效

率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。这种方法与我们长期提倡的“从群众

中来，到群众中去”的群众路线的工作方法有相似之处。 参与管理分为：宏观 中观 微观 行政机关参与管理的主要实施途径包括：

.团体决策：行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策之途径来制定或者抉择。这样可

以博采众长，以保证决策方向的正确性。

.咨询制度：行政领导在对一项政策或事务做出决定之前，主动征询下属工作人员或有关方面人士的意见和反应，从而使各项工作

更加完善。

.建议制度：行政领导允许并鼓励工作人员对机关公务推行和问题解决中应该发展或改革的事情，自由提供意见，以便作决定时来

参考。通过建议制度可以广开言路，不断改进各方面的工作。

.来信来访制度：通过专人负责或设立专门机构，来听取人民群众对于政府行政工作的批评建议，及时发现工作漏洞，以保证行政

目标的顺利实现。

.其他途径：如行政授权也是让下级参与管理的某种形式等等。 四、行政责任方法

.行政责任方法用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来，从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起来。

.行政责任方法的本质内容是权力与责任的关系。 .行政责任制包括机关责任制与岗位责任制：

.机关责任制的实质是要有效合理地解决各级政府机关上下左右之间的工作关系；

.岗位责任制则着意揭示行政机关中各个工作岗位自身的特殊要求，以有效解决各岗位之间的工作关系。 综合了强制制度和诱导制度

第三节行政程序 一、行政程序的涵义

.行政程序是依照时间先后顺序，将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步

骤与环节，以协调和促进完成某项行政工作的行政方法。

.行政程序具有合理性、有序性、例行性、稳定性、适应性和系统性等特点。

33

二、行政工作程序化

（一）行政工作程序化的内容

任何行政工作都要有一定程序，并按照既定的规程和时序进行工作.

行政工作程序化的内容主要包括：掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序检查等。 掌握和运用资料是一项行政工作包括行政程序的起点。 .行政工作程序化的关键是编制、设计行政程序。 .行政程序操作是实现行政工作程序化的主要内容。 .在操作过程完成后还要对行政程序进行检查，从而既考核操作情况以奖功惩过，又检查程序是否有利于准确有效地达成行政目标。

（二）行政工作程序化的意义和作用 1、行政工作程序化有助于行政管理的科学化。

2、行政工作程序化是行政管理制度化的重要组成部分。 3、行政工作程序化是行政管理高效化的保证。

4、行政工作程序化程度的高低，也是考察一个行政机构工作好坏的标志。

三、目标替代：行政程序的极端化

.“目标替代”是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。

.在实际的行政管理当中，如果过分地强调行政程序，就是把行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，导致本末倒置、极度僵化的办事作风，结果不仅不能提高行政效率，反倒贻误行政计划的实现，拖延甚至阻碍了行政任务的完成。 四、行政程序的简化

.行政程序的简化从工业管理中的工作简化发展而来。工作简化是通过程序的变更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。

.行政程序的简化绝非单纯的量的减少，而且包括质的提高。它包括如下步骤： 1、选定准备进行研究的工作，对象选定后，要一一进行研究，以便掌握情况，发现问题。 2、以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。

3、认真分析记录的事实。（六追问法：何事、为何、何地、何时、何人、何法。） 4、全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳工作程序。 5、衡量所确定各步骤的工作量，并认真计算所需标准时间，以便确定工作进度。 6、在已确定标准步骤及标准时间的基础上，建立新的程序与新的工作方法。 7、对新的程序进行科学操作，并以适当的控制手段来维持新方法的实施。 一、行政计划的概念

行政计划是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。

一个完整的行政计划一般由以下因素构成：

1、计划目标 2、计划主体 3、地理区域 4、详细进度

5、达成计划的手段 6、计划期限 7、权力分布 8、成本和收益

二、行政计划的编制过程 1、确定目标 2、调查研究 3、资料分析

4、计划方案的拟订和评价 5、方案的选择

6、计划执行过程的反馈和计划的修正 三、行政计划编制的技术方法

为了编制科学的、有效的行政计划，除了必须具有明确的目标、科学的指导原则和编制程序以外，运用各种先进的科学方法，也是关键的因素。 （一）综合平衡法

它是国民经济与社会发展计划编制的基本方法，指从国民经济总体上反映和处理社会人力、物力、财力资源

与社会生产的各部门之间、各环节(生产、分配、交换、消费)之间的相互关系。

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（二）规划-计划-预算系统

简称PPBS（Planning Programming Budgeting System）系统。从行政管理学角度看，PPBS系统是一种通过确定政

府开支目标、寻找可供替代的开支方案、最后确定最佳资金用途的政府预算组织形式。

政府部门使用PPBS进行开支预算时，一般要经过以下三个步骤： 1、确定目标。

2、寻求多种替用方案。 3、比较成本收益。

优点：最大限度的将政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划基础上，最大限度的将政府预算工作与社会经济发展目标联

系起来

缺陷：

1.这种方法要求比较完备和复杂的计算技术，经济落后 人才短缺的国家政府难以使用 2.大量民用项目实际上难以进行完整的定量分析，从而限制了成本—收益分析法的使用范围

3. 按照项目计划分配预算资金，比按照行政部门性质分配资金在管理上更加困难，不仅给政府首脑增加了额外协调工作，

也给议会监督带来了诸多不便

（三）计划评审法

简称PERT（Program Evaluation & ReviewTechniques）技术，主要是利用概率统计方法分析行政现象 应用PERT技术的基本步骤包括： 1、绘制网络图。 2、时间估计。 3、管理图表。 4、追查进度。 5、资源调配。 6、人力运用。 （四）关键路径法

关键路径法是网络规划技术中的一种方法，目的在于以最小成本求取最佳工期。

第五节 行政技术

行政技术作为一种特殊的行政方法，极为侧重和偏重于将现代技术应用于行政管理的实践。

行政技术主要是指行政方法当中运用自然科学与工程科学方面的技术，并逐步实现量化的那部分内容。

根据我国有关部门的推荐，至少共有18种技术方法可供选择，它们是：

(1)系统工程；(2)价值工程；(3)投入产出技术；(4)网络技术；(5)预测技术；(6)决策技术；(7)控制技术；(8)ABC管理法；（9）线性规划法；（10）滚动计划法；（11）目标管理法；（12）可行性研究；（13）盈亏平衡法；(14)全面质量管理法；（15）正交设计法；（16）看板管理法；（17）群组技术；（18）计算机技术。本章概要介绍以下行政技术包括系统工程、电脑信息技术、PDCA循环技术、ABC重点管理技术、目标管理、平衡计分卡。 一、系统工程

（一）系统工程的概念和由来

系统工程的概念：行政管理系统工程是从系统论的观点出发，运用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要素、组织结构、信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度地发挥人、财、物的作用，以实现行政管理系统的整体优化。

系统工程具有整体性、综合性、最优化和可行性的特点。

系统工程的由来：系统工程是社会化大生产发展到一定水平而要求管理现代化的产物，信息时代的到来和各学科间的相互渗透又使得它逐步发展和完善起来。 （二）系统工程的建立基础 1.系统工程的建立步骤

提出要求，确定总目标——对系统做初步分析——调查研究——搜集资料——系统设计——评价各种方案——修改方案——模拟实验——确定最佳优质方案

2.建立基础

1、最优化理论和方法。 2、系统分析。 3、数控技术。 二、电子政务

.电子政务（Electrical Government），是政府综合利用信息和通信技术，有效地实现行政管理、公共服务及内部管理的各种行政技术的总称。

.电子政务对现代政府的行政技术的影响：

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1、极大地改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。 2、创立全新的行政方法和行政措施。

.电子政务的发展阶段： 1、政府上网阶段。 2、政府整合阶段。 3、虚拟政府阶段。 评价我国电子政务：

我国在1999年启动了电子政务建设，将政府上网作为一项国家工程大规模开展至今取得了显著成就。对政府行政工作，增强政府组织对公民的回应性，起到了推动作用。 三、PDCA循环技术

. PDCA循环技术又叫“戴明循环”技术，是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术，属于全

面质量管理的基本方法。

. P、D、C、A分别是英语Plan（计划）、Do（实施）、 Check（检查）、Action（处置）的缩写。

四、ABC管理法

.ABC管理法又叫“ABC重点管理法”、“分类管理法”或“帕累托分析法”，是运用数理统计方法，

对种类繁多、错综复杂的事务或问题进行分析排队，并根据一定的数量标准划分类别，以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术

A——主要因素80—90 B—— 次要因素90—100 C——最次要因素 五、平衡计分卡

.平衡计分卡，就是根据组织的战略要求而精心设计的指标体系，它作为一种绩效管理工具，将

组织的战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为组织的战略目标的完成建立起可靠的执行基础。

.平衡计分卡从4个面向与传统的以财务指标为主的业绩评价系统相区别： 财务面向（营业收入 投资报酬率 经济附加值）

顾客面向（市场份额 客户保持率 客户获得率 客户满意度 客户获利能力） 内部业务面向（创新阶段 经营阶段 售后服务阶段）

创新与学习角度（员工能力管理 信息系统 调动员工积极性 员工参与程度）

作用：

A是一个核心战略管理与执行工具 B是先进的效绩衡量工具

C是企业各级管理者与管理对象有效沟通的一个重要方式 D规范化的管理制度

第十章 行政效率 第一节行政效率概述

行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。

提高行政效率是行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。 一、行政效率的涵义

.行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

.按照国际目前通行的“三大E模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又译效能）三部分构成。三大 E实际上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。

二、行政效率的类型 （一）微观效率和宏观效率

微观效率——具体行政单位管理和服务活动投入与产出的比

宏观效率——包括政府与市场 政府与第三部门相对规模和相互关系，政府与社会关系以及政府结构和不同政府部门的职能分工等，总体发展速度包括经济增长率 包含文化 教育 社会道德水平等社会发展速度

（二）技术效率与配置效率

技术效率关注投入是否得到有效利用

配置效率关注各项投入是否达到最佳组合，最佳比例

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相互关系：提高技术效率主要充分利用资源提高产出，提高配置效率调整投入要素比例。侧重点不同，但只

要技术效率和配置效率都达到较高水平，才能说某个单位具有高效率。

（三）静态效率和动态效率

静态关注特定时段是否有效利用资源进行管理和服务，特定时间内投入和产出的比率

动态关注不同时间段效率的变化情况，即投入和产出比在不同时间段的变动率

（四）组织效率和个人效率

组织效率——特定行政单位从事行政管理和提供公共服务的实效

办事速度 投入产出比等

个人效率——特定行政人员在履行职责过程中的办事实效 办事速度等，影响因素包括：工作热情 办事能力 人际关系能力

三、行政效率在行政管理中的地位 （一）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准 （二）行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系 （三）行政效率高低关系到我国的现代化进程 （四）行政效率是行政管理学研究的主题

第二节行政效率研究的历史与现状

把效率作为一个独立领域进行研究始于弗雷德里克·泰罗的科学管理运动。 一、效率研究：一个新领域的出现

从19世纪开始，管理学家就十分重视管理效率的研究。被誉为“科学管理之父”的美国管理学家泰罗以工厂管理为对象，研究怎样用最少的人力，花费最小的成本，尽快地生产出最多最好的产品，以实现所有者的利润最大化。

二、行政效率研究的传统模式及其局限性

.美国管理学家哈灵顿·埃默森（Harrington Emerson）可谓早期效率研究的大师。他于1908年出版了《效率——生产和工资的基础》（Efficiency as a Base for Operations and Wages）一书。书中指出，正是人类活动的低效率导致了贫困，多数人在完成工作任务的过程中仅达到60%的效率，而人类的效率潜能仅利用了不足1%。书中提出了提高效率的基本原则：只有 “适当的人在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时，才会产生效率。

.早期对效率研究做出重要贡献的还有沃利斯·克拉克（Wallace Clark）和莫里斯·库克（Morris Cooke）等人。前者的贡献是把美国科学管理运动的效率观念传播到世界，后者的贡献在于把效率概念应用到工业以外的领域。 .但是，20世纪70年代以前的有关研究属于传统研究模式，存在两个明显的缺陷。

第一， 基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求。 第二， 这一时期的效率研究多采用综合研究模式，在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，关注焦点是影响效率的

因素和提高效率的途径，包括良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍、合理的分工和科学的工作程序等。这样，行政效率研究实际上成为行政管理的综合研究，结论多是一些普遍原则，既没有充分体现出效率这一主题，又缺乏可操作性和实用性。 三、当代行政效率研究的特点及发展趋势 （一）行政效率研究中“公共性”的彰显 （二）对综合研究模式的超越 （三）效率和质量的地位转换

A质量成为核心的概念，效率作为兼顾因素融入到质量因素中 B绩效测定中质量示标所占的比重持续增加 C此起彼伏的质量运动中，竞争求质量 全面质量管理 政府质量奖等。可以说理论上效率概念作为行政绩效的一个组成

部分将存在下去，但西方行政管理实践中，效率运动已被质量运动所代替。

四、我国行政效率研究的历史与现状 .我国学术界对行政效率的研究始于30年代，最初是作为行政学理论框架的一个部分来介绍和研究的。后来一些地方政府设立了行政效率促进委员会，实践的需要促使学术界对行政效率进行专门研究，并取得了一些积极的成果。 .1982年国家机构改革和恢复行政学以来，我国大陆专家学者重新开始了行政效率研究并取得了一些成绩。但行政效率还是我国行政管理学研究中的薄弱环节。 第三节行政效率测定与绩效评估

当代行政效率研究的趋势之一是超越传统的综合模式，集中于某些具体方面进行深入的研究。 一、公共组织绩效评估的作用和意义 （一）绩效评估与公共管理新理念

传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，公民为本和结果导向等。绩效评估为这些新理念的实施提供了有力的技术支持。

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（二）绩效评估在管理中的功能 1、绩效评估的计划辅助功能。 2、绩效评估的监控支持功能。 3、绩效评估的促进功能。 4、绩效评估的激励功能。

5、绩效评估的资源优化功能。

（三）绩效评估与政府的政治合法性 1、展示成果能赢得公众的支持和理解。 2、展示绩效状况能推动公众对政府的监督。 3、绩效评估能帮助提高政府的信誉。 二、公共部门的特点和绩效评估的困难 （一）公共部门的垄断性

公共部门最显著的特征也许是其产出的非市场性质即垄断性。 .垄断性对组织绩效评估带来了两种后果：

一是服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判； 二是确定评价标准的困难。

（二）公共部门的目标多元性和目标弹性

.公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标。组织目标是评价组织绩效的主要依据，多元化目标必然带来绩效评估的困难，目标弹性只能加剧绩效评估的困难性。 （三）公共部门产出的特征

1、产出多为无形产品，对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。

2、产品的中间性质。非市场产出通常是一些中间产品，产品贡献的程度难以捉摸和度量。

3、最终产品的非商品性。公共管理具有垄断性和非盈利性质，其产品和服务不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。 （四）公共部门生产过程的特点

. 1．劳动密集型特征。公共管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限。这使得公共管理“标准化”的

推行很难，而标准化程度的高低又制约着对绩效的测定。

. 2．生产技术的不确定性。非市场产出所需的技术经常是未知的。比如在国防领域，人们对于投入与国家安全这一期望的最终产

出之间的关系，顶多也仅仅是有限的了解。对技术的无知加剧了绩效评估的困难。

（五）公共管理环境的特点

.公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。 三、公共组织绩效评估的研究与实践

.公共组织绩效评估的学术研究可以追溯到1910年。 .公共组织绩效评估的实践始于第二次世界大战以前。 .大规模的公共组织绩效评估始于70年代初期。 .公共组织绩效评估80年代受到极大的重视和青睐。 第四节行政效率测定的方法与技术 一、行政效率测定的概念 （一）效率测定的实施框架

效率测定的实施框架指效率测定的总体规划，它包括两个基本方面。 一是效率测定的业务计划； 二是效率测定的组织安排。

（二）效率示标（efficiency indicators）

效率示标显示的是人类生产、管理活动的效率方面的信息，且这种显示比较规范。即生产、管理活动中效率水平的规范化显示。 （三） 成本函数和生产函数 生产函数可以表示成Y＝f (X)，成本函数可以表示为C＝C(P, X)。其中 Y 是产出，X是各种投入

构成的向量，C表示成本，P则表示各种投入相对应的价格所构成的向量。 二、效率测定方法的分类 （一）参数测定与非参数测定 （二）关于统计噪音的考虑 （三）极限关系及其寻求 效率测定方法分类结果

三、效率测定的具体方法 （一）效率测定的传统方法

1、效率评价的经验方法：其最显著的特点是主观印象式判断，缺乏客观性和科学性，严格来说称不上是对效率的测定。 2、资源投入进度监测法：即根据资源投入是否按照财务规定和确定的时间表进行来评价组织的工作。 3、特定法：指用某些特别的方法来测定某一方面的效率。 （二）工作荷载分析法（Workload Analysis）

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工作荷载分析法实际上是一种比较方法，即通过不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。 这种效率测定方法的运用需要满足两个条件：

一是所涉及的单位从事同样或十分相近的工作；

二是工作性质属于量的处理工作，容易进行量化衡量。 （三）要素分析法（Factor Analysis）

要素分析即投入要素与结果要素转换率的分析。它包括单要素分析和多要素综合分析两种。

（四）产出评估法（Output Evaluation）

产出评估实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。 （五）回归模型法 （采用特定的函数形式来匹配已有的数据）

1、若模型是确定型模型，则整个剩余项被认为是等于无效率的数值。 2、假设生产函数或成本函数是统计模型当然更为合理。 3、当来自样本的数据是批数据时，统计模型可以相应修改。

（六）数据包络分析法 （将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式）

数据包络分析法即DEA法，是一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式。它采用数学规划模式，以极大和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线，用所有效率良好的受评估单位组成效率前沿，其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内，通过相互来比较来确定相关单位的效率水平。

采用不同测定方法结论：

A种种方法用于同一部门的效率评定，但工作性质不同，对某一部门而言，可能存在一种最佳测定方法，需在实践中探讨不同部门效率评定所适用的特定方法

B当使用几种方法对测定结果出现的差异进行认真分析，必要时对少量样本进行微观层次上分析，确定差异 C每种方法都存在缺陷，操作上的疏忽会使这些缺陷更为突出，导致大误差。 第十一章 一、机关管理的涵义及特征

机关管理

第一节机关管理概述

机关行政或机关管理一般是指对作为行政组织办公地点的机关的环境的完善、机关设施的营建机关物材的配置、文书文件的处理、机关事务的分工等进行的合理化管理。

. 机关管理的事务具有以下特征： （一）机关管理事务的多样性特征 （二）机关管理事务的固定性特征 （三）机关管理事务的辅助性特征 （四）机关管理事务的技术性特征

二、机关管理的意义

1. 保证行政组织有效、正常运营的行政系统内部的组织管理活动是一种必不可少的行政管理活动。 2. 随着现代行政业务的大量增多和行政活动的专业化，机关管理需要具有更高的技术性和熟练性，机关行政事务处理的专业化和科学化已成为当代政府行政发展的重要课题。

3. 企业管理和行政管理，在具体内容和实际操作上没有本质差别，具有共性。公共行政的机关管理同企业相比特别是在效率上存在着明显的滞后现象。加强机关管理的研究和改进机关管理，具有紧迫性和重要性

三、机关管理的原则

（一）管理程序规范原则 （彻底规范和实施机关管理制度以及维护机关管理秩序）

（二）公私资材分离原则 （政府办公地点提供资财，任何行政组织中的成员个人不能任意占有和用于私用。即管理者或办公人 员居住地点和办公地点及行政组织所有的资财和人员所有的资财要明确分离 公私分离）

（三）文书主义原则 （行政内部的信息流动主要以文书的记录形式，传递和保存。即对现代行政组织做出的各种结论 处理结果 指令等至少是最后决定都已文书的形式表示 记录和保存下来） （四）技能转移的原则 （由人将技能向机械器材转移）

（五）例外的原则 （即便看上去非常复杂 特殊的机关行政事务，如果将它进行具体分类分析的话，也能发现其定型的 基本不变的 单一化的例行特征。会使大量而复杂的机关管理事务得以分类处理，使机关管理职责明确 合理化同时能更好的应对新的行政环境的变化）

（六）集中管理的原则 （各部门中存在相同的 类似的机关行政事务，将尽量归到一处进行集中处理） （七）机械化的原则 （人类的发展方向是向高度的机械化社会迈进，行政活动也不能脱离发展潮流）

四、机关管理的现代化

. 机关管理的现代化包括双重含义：

1、机关管理的现代性目标如何实现的问题，即如何按照上述机关管理的原则推行有效的机关管理。

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2、具体到如何引进先进的科学技术设备，提高机关管理效率的问题。

. 在现代行政的运营中，作为机关事务的管理者不能再像以往那样处于被动的地位，而应该作为机关事务卓越的管理者经常思考 在机关管理的专业部门和管理着还要注意下列问题

1. 机关管理的现代化是一个系统工程，需要根据公共行政和政府机关管理的特点基于效率和节约原则，确定整个政府部门机关

管理现代化的总体目标，制定中长期实施方案 2. 在机关管理现代化推进过程中，机关管理的专业部门应该在政府的机关管理现代化目标的设计 计划的制定 标准和细则的

完善上确立机关管理发展的意识问题，把握好机关管理特点和现状 了解世界各国机关管理现代化发展的趋势以及存在的问题，进而不断与其他职能部门加强协调，全面引导机关管理现代化的进程 3. 如果有效引入先进机关办公设备，还要对机关事务进行具体详细的分析找去哪些机关行政事务需要推进机关现代化提供合适

该项行政事务所需要的先进办公器材等，这样才能降低成本，使效益最大化。从而提高机关管理的实效、

4. 同其他行政系统内部的组织管理一样，要根据时间和行政环境的变化根据需要对机关管理现代化目标 功能 推进程序

实施方法等进行从新审视和变革 第二节机关文书管理

.机关文书管理，简而言之就是对机关中的文书的管理。

机关文书：公务文书，政府部门及公务员为了公共事务的有效开展，在政府部门的决策 沟通 协调 处理 执行等行政活动的过程中以文书形式表达和传递政府公共组织的意识，联系各方的最为常用的手段或工具。

一、机关文书管理的涵义与作用

1.文书的记忆保存功能，可以长期保存 保持功用 随时利用

2.能够原原本本记载保留人们或组织决定的结果或表达出的意图。 3.文书具有依据或凭证的作用

4.并作为信息的传递手段，在较短的时间里广泛传播，被广泛利用。

二、机关文书的管理

.机关文书管理流程包括：公文的办理、管理、立卷整理、归档等内容。

.机关文书的管理具体包括公文格式、行文、发文办理、收文办理、分类整理、保管保存、归档和销毁等主要内容。

.随着政务公开制度化改革在我国的不断深化，机关文书的利用已经开始不限于政府组织中的成员，开始向一般公众开放，如何保证社会大众有效利用政府机关文书，提高行政监督的实效，已经成为我国机关文书管理制度改革的当务之急。

机关文书对现代公共行政发展作用：

机关文书管理在政府管理中有无法取代的作用，政府行政活动的开展甚至可以说是通过公务文书管理实现的。因此机关文书管理虽然属于辅助性 事务性的工作，但由于现在公共行政具有规模性 法制性等特点，使机关文书管理的特殊作用被放大。更有于全球规模的现代国家行政民主化 公共行政公开化 透明化等政府治理变革趋势不断加强也为我国今后机关文书管理改革提出诸多课题。

第三节机关会议管理

一、机关会议的涵义及作用

政府公共部门的会议是政府组织及其成员等为决策、沟通、协商、协调、听取意见、解决问题，而有目的、有组织地召集三人以上相关人员，汇聚参与、共同议事，来整合组织、推进工作的方法。

特点：组织性 目的性

二、机关会议的管理 “六W”原则：

Why——为什么要召开会议？即会议的目的、理由、要求、方针是什么； What——召开什么会议？即会议的内容、议题是什么； When——什么时间开会？即何时、从何时、到何时； Who——哪些人开会？即与会人员、会议对象；

Where——在什么地方开会？即会议的地点、场所、会场；

How——怎样召开会议？即会议召开的方法、手段、步骤、程序等。 第四节机关后勤管理

一、机关后勤管理的涵义及作用

.我国的机关后勤管理工作，主要由机关管理综合部门的直属办事机构，如总务、后勤处（科）或机关事务管理局等负责管理。机关后勤工作涉及面广，内容复杂且琐碎。 .每项机关后勤管理事务都对政府机关的正常运转和改善政府组织成员的工作、生活条件具有重要作用。 .a有利于机关办公效率提高，使机关环境能够帮助机关工作人员的工作热情和士气高扬

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B有助于作为公共行政队形的普通公众更易接近，近亲和利用政府。机关管理更人性化 帮助行政活动顺利进行 C有助于机关工作人员劳动条件的改善。 D具有灵活性 能够不断适应组织变革需要 c

二、机关后勤的管理

.机关环境管理是机关后勤管理中的经常性的工作。 .机关环境管理直接引出的是机关物材管理。

.机关管理现代化：

通过机关后勤管理存在问题发现，机关管理的发展和现代化还要从我国的国情和实际出发，将机关管理着眼于放在如何以最小投资获得最大利益上，以经济性 效率性还有程序规范性 合规性为基准，时刻遵循勤俭办事的原则 应该注意机关管理现代化不仅仅是办公设施和环境现代化。

第十二章 公共财政

第一节公共财政的职能与国家预算

.公共财政的职能是指政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能，是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括。

一、 公共财政的概念

1.经济主体分为：公共经济部门 私人经济部门 2.公共产品特征：非排他性 非竞争性

3.公共财政是指，政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。

公共产品和私有产品不同

A私人产品已经购买就取得了该产品的所有权并可以排斥他人消费这种产品。就是排他性 这种产品被一个人消费，一般来说就无法消费了。这就是竞争性

B公共消费他的消费是共同的，效用不能再不同消费者分割，公共产品一旦被提供出来，任何消费者对其消费都不影响其他消费者及整个社会的利益。

二、市场失灵与公共财政的职能

1.在市场机制下收入或财富分配的不公和宏观经济的某些失衡也不可避免，这都属于市场机制本身所固有的缺陷。这些缺陷会造成资源配置的低效率，收入分配的不公平和宏观经济的不稳定，这就是市场失灵

2.市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要性和合理性的依据。为了弥补或纠正市场失灵，要求政府从多方面介入社会经济运行，以达到社会资源配置合理，收入分配公平及经济稳定发展的目的。由此，资源配置、收入分配和经济稳定发展也就成为公共财政的三大职能。

3.宏观经济稳定目标：充分就业 物价稳定 国际收支平衡

4.政府失灵——政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用 5.公共财政职能

A资源配置职能

市场会通过价格与供需平衡自发形成一种资源配置状态

1. 一般来说政府可以直接提供那些市场供给不足的公共产品，，但政府提供并不带呗政府直接生产。比如国防这种典型的公

共产品，应由政府提供，但某些具体国防产品由私人企业生产，再由政府提供给公众

2.对于上述市场供给不足的公共生产产品，政府可通过财政补贴方式刺激私人企业生产，到达与政府直接提供同样的目的。 3.政府通过购买私人产品，这种购买视为对该产品的补助，因为太直接体现对这种产品的需求，可以达到刺激产品生产，扩大

供给效果

4.通过调节某些产品的税率鼓励或限制产品的生产，调节社会资源的流向

B收入分配职能（经济公平 社会公平）

一般来说政府改善收入不平等的状况，政府可以采取的财政措施包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照收益能力原则设计的转移支付制度，即政府通过征税强制性的把财富从那些应该减少收入的人们收集起来，在通过各种补贴或失业救济金以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们 C经济稳定发展智能

充分就业——不是指就业人口百分百就业，指可就业人口的就业率到达了由该国当时经济状况做能承受的最大比率 物价稳定——物价上涨幅度在一个不至于影响社会经济政策运行的范围内 国际收支平衡——一国在国际经济来往中维持经常性项目收支大体平衡。 经济发展与经济增长不同

经济增长是一个国家产品和劳务数量的增加，通常用国民生产总值及人均水平来衡量。经济发展含义比经济增长要广，不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入机构的良性变化。

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三、国家预算

.政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划就是我们通常所说的“国

家预算”。 .

国家预算是政府在财政收支上实现计划管理和规范化管理的重要工具。 . （一）国家预算的分类

.从形式上，国家预算可以分为单式预算和复式预算。

单是预算——预算年度内将各类财政资金按收入和支出统一在一个计划表格中加以反应和计算 复式预算——预算年度内将将各类财政资金按经济性质的不同，分别在两个或两个以上计划表

格中加以反应和预算

.从编制方法上，国家预算可分为增量预算和零基预算。 增量预算——财政收支计划指标是上一个财政的基础上，根据新的财政年度的发展情况而递增的

一种预算编制方法

零基预算——财政收支计划指标的确定只以新财政年度的实际需求为依据，而不考虑上一年财政

年度各项支出基数的一种预算编制方法

（二）国家预算的原则与构成

1、原则：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性。 2、构成：中央预算和地方预算。

（三）国家预算的程序

.预算编制 .预算执行 .预算调整 .决算

世界各国预算年度：历年制预算 跨年制预算 第二节公共财政支出 一、公共财政支出概述

.公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能

所需要的商品和劳务或其它支出的过程。它不仅是政府实现其职能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来

源，实现社会公平的重要途径。 （一）公共财政支出的分类

. 按其是否有直接补偿，公共财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。

购买型支出——为实现各种职能而用于购买各种商品和劳务的财政资金，它体现各级政府对经

济资源的占有，直接影响全社会的产品和供求关系

转移性支出——政府根据一定的经济和社会政策，通过特定的方式向企业部门和家庭部门单方

面转移的财政资金，他是一种政府和个人的无偿支付

. 按公共财政支出的项目，它可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理

支出及价格补贴支出等。

. 按国家职能，公共财政支出可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。 . 按公共财政支出与再生产的关系，它还可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。 . 按公共财政支出的目的，它可以分为预防性支出和创造性支出。 （二）公共财政支出的原则

1、经济效益原则：指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化。

2、公平原则：指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态。 3、稳定原则：指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。 二、公共财政支出的规模与结构 （一）公共财政支出的规模

.通常情况下，有两个指标可以衡量公共财政活动的规模，即财政收入占GDP（国内生产总值）的比重和财政支出占GDP的比重。一般来说，作为衡量公共财政活动的规模的指标，后者比前者更能说明实际情况。

.对于公共财政支出的规模，或者说财政支出占 GDP的比重，各个国家有所不同，而在同一个国家的不同历史发展时期也各不相同。

（二）公共财政支出的结构

.政府的职能可分为经济管理职能和社会管理职能，与此相对应，公共财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。 三、公共财政支出的成本效益

.所谓成本效益分析，就是针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方

案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。

.在进行成本效益分析时，需要注意的是，与私人经济部门所追求的利润最大化目标不同，政府进行经济决策是以社会效益最大化

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为目标的。

第三节公共财政收入

公共财政收入是公共财政支出的前提和条件，也是政府的各项职能得以实现的前提条件。 一、公共财政收入概述

. 所谓公共财政收入，是指政府为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总

和，包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入。

公共财政的分类

.以收入有无反复性为标准，可分为经常收入与临时收入。 经常收入如税收、规费、公有财产及公有企业收入等；

临时收入，是指不定期不规则取得的收入，如公债收入、赔偿金及罚没收入等。 .根据财政收入的来源渠道划分，可分为直接收入与派生收入。

直接收入，指政府的公产与公业收入；

派生收入，指政府凭借其管理者身份获取的收入，如税收、各种罚没收入等。

.以收入是否具有强制性为标准划分，可分为强制收入与非强制收入。 二、国家税收 （一）概述

. 税收的定义：税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财

政收入的一种手段。

. 税收的特征：强制性、无偿性和固定性。 . 税收的分类：

按征税对象的不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最重要、也是最基本的一种税收分类方法。

按税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。一般来说，所得税，财产税属直接税，而商品税属间接税。

按征税依据不同，可分为从价税和从量税。前者指按征税对象的价格征税，后者按征税对象的数量、容量或重量征税。

.按税收与价格的依存关系，可分为价外税和价内税。凡税金作为价格组成部分的，称为价内税；凡税金作为价格之外附加的，称为价外税。也就是说，价内税的计税依据是含税价格，而价外税的计税依据为不含税价格。一般来说，价外税比价内税更容易转嫁。

按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。 .税收的要素：

基本要素：纳税人、征税对象和税率。此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。 （二）税收的原则

1、公平原则：公平合理是税收的基本原则和税制建设的目标。所谓税负的公平，简单地说，是指不同纳税人之间税收负担程度

的比较：纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。

2、效率原则：这里的效率不仅包括征税过程本身的效率；而且包括征税活动对社会经济本身的影响。 （三）税制结构

.我国的现行税种按课税对象可分为五类：

所得税，主要包括个人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等； 商品税，主要包括增值税、消费税、营业税、关税等； 财产税，主要包括房产税、契税、车船税、遗产税等； 资源税，主要包括资源税和盐税；

行为税主要有土地使用税、固定资产投资方向调节税及耕地占用税等。 第四节公共财政政策

. 公共财政政策也即宏观财政政策，它是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济

规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系。

. 它贯穿政府经济管理活动的全过程，是由税收政策、支出政策、预算政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。 一、公共财政政策的类型

（一）根据财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。 自动稳定财政政策——根据经济波动情况自动发生稳定的财政政策 表现为：a税收的自动变化 b政府的转移支付

相机抉择财政政策——需要借助外力才能对经济产生作用的政策，一般根据当时经济形势来决定是否采用 （二）根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为

扩张性财政政策——通过减少税收收入和扩大财政支出，特别是大投资性支出，来刺激社会总需求增加 紧缩性财政政策——增加财政收入，减少财政支出来抑制社会总需求

均衡性财政政策——财政收入和财政支出总量对比关系对社会总需求保持中性关系，不会产生扩张效应也不会产

生紧缩效应

二、财政平衡与财政赤字

1.财政平衡是指国家财政收入与财政支出相等，彼此正好相抵。

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2.财政支出大于财政收入时，就会产生赤字。 3.财政赤字已成为一种世界性的普遍经济现象，两种赤字类型：

4.结构性赤字指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字（用于分析财政赤字

对经济的影响。是将财政赤字作为外生变量看待）

5.周期性赤字指发生在结构赤字之上的赤字，也就是全部财政赤字减去结构性赤字之后的余额（经济对财政的决定作用）。 6.财政赤字的影响

对国家经济又一定影响，但其对经济运行产生的效应应在相当程度上取决于赤字的拟补方式。与赤字规模大小有关。弥补财政

赤字方式主要三种

动用历年结余 银行透支或借款 发行政府公债.一般来说动用历年结余弥补赤字最好选择。银行借款增加基础货币，但如果银行信贷资金不足，巨额透支职能通过过多的货币发行弥补，导致信贷膨胀和通货膨胀。发行公债一般引起货币资金在分配，购买力的转移不会引起货币供给量增加

三、公共财政政策与货币政策的配合

.判断一项财政政策是否有效，就是看它的作用效果是否达到了预期的目标。所以需要同时运用不同的宏观政策，其中最主要的是财政政策和货币政策。 1.货币政策——一国政府为实现宏观经济目标所指制定的关于调整货币供应量的基本方针以及相应

政策，他是由信贷政策 利率政策 汇率政策组成

2.货币政策通过变动货币供应量，使其与货币需求量形成一定的 对比关系 3.货币政策分为：紧缩性 扩张性 均衡性 4.货币政策对投资影响大 财政政策对消费影响大

5.扩扩——刺激经济增长，扩大就业 解决社会需求严重不足问题，引起通货膨胀 紧紧——有效防止通货膨胀 解决社会总需求严重不足问题，引起经济停滞 紧财扩货——控制通货膨胀的同时保持经济增长 紧货扩财——控制通货膨胀的同时保持经济增长

我国财政政策和货币政策结合P376：

第十三章 依法行政

第一节依法行政的历史缘由和发展

一、依法行政的缘起

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.依法行政源起于新兴的资产阶级反对封建君主专制的需要。其直接的思想理念源自英国。

1688年革命刚过，英国唯物主义经验论哲学家和古典自然法学派的思想家、资产阶级的杰出代表者约翰·洛克（John Locke）， 二、依法行政的形成

.依法行政形成于资产阶级完全控制国家权力，并形成资本主义国家体系之后。

.政治体制是最典型的反映。1789年制定的联邦宪法规定：立法、司法、行政三权完全分立，总统不能解散议会，也不能免除联邦法官，但总统的命令具有与法律同等的效力，总统对国会法案拥有否决权，也享有司法赦免权，总统还是三军最高统帅，另可提名联邦法官。这种即强调三权分立和制衡，又突出行政权的思想和做法，是同时满足资产阶级维护共同利益、尊重特殊利益双重需要的最佳现实选择。

三、依法行政的发展 (理论和实践的历史变迁)

. 依法行政发展于自由资本主义向垄断资本主义过渡之时并沿续至今，其体现了以下特点：

. 第一，各主要资本主义国家大体上都经历了一个从重视立法、强调立法高于一切，向重视行政、突出行政职能地位转变的历史

过程。

. 第二，资本主义国家依法行政释义的宽泛化，是在三百余年法制（治）基础上出现的一种国家现象。

. 第三，行政权力的扩展受到了三权分立国家权力体系中其它国家权力主体的制衡，使行政权力不可能恣意妄为。 第二节依法行政的理论基础

.依法行政。它是资产阶级法治主义的一个重要组成部分。

.依法行政的理论基础构成主要有三：

第一、资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流； 第二、资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础； 第三、资产阶级的经济原理和市场经济规则构成其广泛的社会基础。

.从根本上说，依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及其与之相适应的资本主义生产关系所决定的。在这方面，“私有财产神圣不可侵犯”作为资本主义国家本质性的宪政原则对依法行政具有最重要的指导意义。 一、依法行政的思想源流

.自然法理论和契约论是依法行政的思想源流。

.资产阶级思想家认为：私有财产生来具有，是绝对不可剥夺的，而国家或政府的目的就是要保护私有财产。

.尼科洛·马基雅维里提出：人一定要生存，为了生存必需财产。财产关系是政治的基础的理论，人君如不侵犯百姓的财产和荣

誉，则大多数人自然心悦臣服。他的上述思想被后来的一切资产阶级思想奉为共同的神圣的原则。

.洛克从工商业发展的和平安定的环境需要出发论证说：自然状态是一个自由、平等并有自己财产的社会。自由、平等、个人财产

都是人们的自然权利，自然法统治着自然状态。但自然法统治下的自然状态存在着种种的不便。为了弥补这些不便，就要通过社会契约来建立公民社会即国家。

.资产阶级政治思想家们提出、倡导、强调的自然法理论和契约论，反映了新兴的资产阶级抑制王权，以防止和反对封建君主从经济上对资产阶级财产的索取和剥夺，从政治上对资产阶级权力的压制和践踏的要求。在封建势力依然强大，尤其是执掌国家行政权力的历史条件下，提出自然法理论和契约论以为宣扬立法至上并相应强调依法行政制造理论根据，乃是新兴的资产阶级最为明智的现实选择 二 依法行政的社会基础

.资本主义的经济原理和市场经济的实践是依法行政的广泛的社会基础。“私有财产神圣不可侵犯”是资本主义的最高的和根本的信条。

.资本主义作为一种生产方式有着与封建社会完全不同的经济规律。受经济规律的支配，资本主义经济又有着与以往全然不同的特性以及与之相一致的法则和诉求之一。

资本主义经济特性与依法行政的内在联系主要有以下三个方面：

财产私有制、市场竞争、管理理性化。

强调依法行政原因：

作为一种法律观点和法律制度，依法行政是以资财阶级的权力分离和制衡学说为其直接的法政理论基础 以分权制的政治体制为制度表现形式的。

三、依法行政的法政基础

.资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践是依法行政的直接的法政基础。 .作为一种法律观点和法律制度，依法行政是以资产阶级的权力分立和制衡学说为其直接的法政理论基础、以分权制的政治体制为其制度表现形式的。分权论和分权制则分别是资产阶级宪政论和宪政制的重要组成部分。。 一、公共权力分立、制衡的由来

.资本主义生产方式因其本质的内核——私有资本而必会演化出两个方面的基本的政治理念：其一，个人的独立自主权。其二，社会权利的扩散。两个方面相结合，就使得中央集权和政治制度在资本主义社会历史条件难以成立。

.为什么三权分立最好呢？一般认为，三点成面，在力学上三角形最具稳定性，权力结构最具稳定性，权力结构也是如此。三权中的每一权对另一权都处于均势状，当任何一权试突破障碍，破坏原有均衡，取得某种优势时，就会受到其它两权的联合抵御和反对，使其回到均势中来。 二、行政权力的特性与公共权力制衡

.在三权之中之所以要突出对行政权的限制，强调依法行政，除了历史上反对封建王权的特殊需要以外，是与行政权即狭义和政府

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的功能和特性分不开的。一言以蔽之，在三权之中，行政权力最有可能侵权和越权。

行政权的特性主要表现在以四个方面：

1、在与公民、与社会的亲系上，政府行政机关是最直接的、最经常的、最广泛的、最具体的。由于社会事务的几乎是无限的发展，政府的职能也几乎是无穷无尽的。

2、在组织构成和决策程序上，三权当中的立法权是典型的“票决制”，司法也有陪审制和两级终审制，唯独行政是首长个人负责制。如果没有法律的限定和其它国家权力的制约，行政首脑是有可能大权独揽，实行行政专横的。

3、在实际生活中而不是法理上，“权”与“事”合称“权事”，权随事走乃是常态，即掌理多少事情就有多大的权力。

4、法律永远不可能对一切关于国家和社会事务的管理做出规定，法律也总是落后于现实生活的发展变化，因而法律的规定总是原则的、有限的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。这就为行政权自行其是提供了极大的客观空间，也提供了极大的主观可能性。 三、公共权力分立、制衡的制度原因

依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度是有其历史基础和现实需要的： . 1、在经济基础上，诊法行政与资本主义经济的诸要素相吻合。

. 2、在政治理念上，依法行政与资产阶级的民主、自由、平等等观点和主张相吻合。 . 3、在国家政治体制上，依法行政与资产阶级的三权分立及制衡制度相吻合。 中国的依法行政取得了历史性的进步：

.近些年，在“依法治国”、“依法行政”执政理念的指导之下，中国的依法行政取得了历史性的进步： 1989年4月颁布、1990年10月实施了《中华人民共和国行政诉讼法》 1994年5月颁布、1995年1月实施了《中华人民共和国国家赔偿法》 1999年4月颁布、1999年10月实施了《中华人民共和国行政处罚法》 1999年4月颁布、1999年10月实施了《中华人民共和国行政复议法》，

2003年8月颁布、2004年7月实施了《中华人民共和国行政许可法》等一系列重要法律，初步形成了中国的行政法律体系框架。具有行政基本法性质的《行政程序法》已经列入全国人民代表大会常务委员会立法规划，《中华人民共和国国家赔偿法》已经列入全国人民代表大会常务委员会修法规划。

.1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》

2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。中国依法行政的前景值得期待。

依法行政依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。

亦称社会契约论。西方政治思想史中用契约关系解释社会和国家起源的政治哲学理论。它通过把社会和国家看作人们之间订立契约的结果，来说明政治权威、政治权利和政治义务的来源、范围和条件等问题。

君权神授是封建君主专制制度的一种政治理论。认为皇帝的权力是神给的，具有天然的合理性，皇帝代表神在人间行使权力，管理人民。

三权分立是资本主义国家宪法的一项重要原则，即指国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁(或总统)和法院掌握，各自独立行使职权又互相制衡的制度。

利益均沾有好处，大家都有一份。指平等合理地取得各自应有的利益。

第十四章 行政行为 第一节行政行为概述

一、行政行为的涵义 （一）行政行为的涵义

1．广义的行政行为。是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过

法定形式，所实施的全部行政管理活动的总称。包括决策行为、组织行为、领导行为、指挥行为、执行行为、监督行为等等。广义的行政行为不是本章研究的主要范围。

2．狭义的行政行为。是指合法的行政行为主体依据法律的规定，在法定的职权范围内，按照法定程序，通过

法定形式，在行政管理活动所实施的能够直接发生法律效果的行为。如行政检查、行政许可等等。本章所研究的主要是指狭义的行政行为。

（二）行政行为的构成要素

行政行为的构成要素是指合法的行政行为成立的必要条件，主要有以下五个构成要素。 . 1．行政行为主体，指行政行为的行动主体。

. 2、行政行为客体，指行政行为的指向对象，包括公民、法人和其他组织。

. 3、行政行为内容，指行政行为所反映的实质或具体情况。包括赋予权利、设定义务。 . 4、行政行为形式，指行政行为内容的载体。如命令的形式、决定的形式。 . 5、行政行为依据，包括事实依据和法律依据两个方面。

二、行政行为的特点

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（一）组织性：行政行为的主体主要是国家行政机关及其工作人员，国家行政机关是国家根据有关法律，按照法定程序组建的机

关，具有高度的组织性、纪律性。

（二）关联性：行政行为之间存在着内在的关联性，即相互制约、相互影响。

（三）强制性：行政行为是行政行为主体代表国家实施的管理社会的行为，以国家的强制力为后盾，其发生法律效力不须经过行

政行为客体的同意。

（四）妥协性：行政行为的认可或支持不仅仅是依靠权力和法律所能得到的而是行政行为主体与其他有关方面沟通、协调的结果。 （五）适应性：行政行为主体必须有高度的适应性，要善于审时度势，根据时代的发展特点，采取相应的管理行为。

三、行政行为的种类

根据不同的标准，可以将行政行为分为不同的种类。 （一）根据行政行为特点的分类 1．法律行为与准法律行为。

法律行为——行政行为主体根据其合法权利做出或者与其他当事人做出产生法律效果的行为 准法律行为——行政行为主体依据具体事实做出的产生法律效果的行为

2．抽象行为与具体行为。

抽象行为——行政行为主体对不特定或一般性事项制定和发布普遍性行为规则的行为 具体行为——行政行为主体对特定的具体事件进行处理的行为

3．积极行为与消极行为。

积极行为——行政行为主体实施的变更现存法律关系的行为

消极行为——行政行为主体实施的维持原有法律关系不变的行为

5．羁束行为与自由裁量行为。

羁束行为——行政法律规范已经规定得非常具体的情况下，行政行为主体只能按照有关规定所实

施的没有任何变通余地的行为

自由裁量行为——行政法律规范没有明确规定或规定有一定伸缩幅度的情况下，行政行为主体所

实施的可以权衡裁量的行为

6．无附加条件行为与有附加条件行为。

无附加条件行为——行政主体所实施的不需要附带任何限制，即可产生法律效果的行为 有附加条件行为——行政主体实施的需要附带某些限制，并且只有具备限制条件时才能产生法律

效果的行为

（二）根据行政行为当事人之间法律关系的分类

1．单方行为。指行政行为主体所实施的仅根据单方面的意思表示即可成立的行为，单方行为无需

征得当事人的同意。

2．双方行为。指一个行政行为主体同另一个当事人，为达到各自不同的目的，在共同协商一致

的基础上，所实施的经过双方认可方能产生法律效果的行为。

3．多方行为。指行政行为主体同两个或两个以上当事人，为达到共同目的所实施的经过各方共

同认可方能产生法律效果的行为。

第二节 行政行为的功能 一、维护功能

维护功能是行政行为的首要功能，可以分为对内对外两个方面。

（一）对内的维护功能 .主要指行政行为主体通过实施行政行为，在社会中建立起大多数人拥护的、合理的行为规范和道德标准，

作为各类社会组织和每个公民的行为准则，建立和维护正常的社会秩序，维护组织之间、组织与个人之间、个人与个人之间的良好关系。

（二）对外的维护功能 .主要是指行政行为主体通过实施行政行为，在全社会强化国家安全意识和和责任，动员和组织全社会的

人力、物力和财力，加强国防建设，维护国家主权独立和领土完整，使全体人民在一个稳定、安全、和平和环境下工作、生活。

二、监管功能

主要指行政行为主体通过实施行为，对各种组织和每个人影响社会的行为进行必要的监督、管理，使社会大多数人的利益得以保证。

三、裁判功能

主要指行政行为主体通过实施行政行为，对不同当事人之间产生的一些争执和纠纷进行裁决。 四、服务功能

服务功能是行政行为的基本功能，可以分为两方面。

（一）面向全社会的服务功能 .主要指行政行为主体通过实施行政行为，为全社会和全体人民谋福利。 （二）面向特定群体的服务功能 主要指行政行为主体通过实施行政行为，为特定的组织、个人服务。

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五、发展功能

行政行为的发展功能主要是指行政行为自身具有不断完善、不断发展的内在要求和趋势。 第三节 行政行为的基本方式 一、行政执法行为

行政执法行为是指行政行为主体根据国家法律的规定，按照行政执法程序实施行政行为的方式，

具体包括以下几种方式。

1.行政检查 .主要指行政行为主体依法对公民、法人或其他组织遵守法律法规以及行政决定等情况进

行单方面强制了解的行为。

.行政检查的种类。按照不同的标准，可以将行政检查分为若干类： .

一是根据检查机构的任务不同，可以将行政检查分为专门检查和业务检查。

.二是根据检查的时间不同，可以将行政检查分为事前检查、事中检查和事后检查。 .三是根据检查权的来源不同，可以将行政检查分为依职权的检查和依授权的检查。 . 四是根据检查对象的特定性不同，可以将行政检查分为一般性检查和特定性检查。 .2．行政检查的方法：书面检查、实地检查、特别检查（银行存款检查 信件检查） （二）行政决定

主要指行政行为主体根据法律法规，按照一定的程序，对公民、法人或其他组织做出单方面行政处理的行为，这种行为直接影响到当事人的权利和义务。

根据行政决定的内容，可以将行政决定分为若干种类。

.1．行政许可。指行政行为主体根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定

活动的行为。

.根据不同的标准，可以将行政许可作不同的分类，一般分为以下几类： .

一是根据许可存续的时间不同，将行政许可分为永久的许可和附期限的许可。 . 二是根据许可的程度不同，将行政许可分为排他性许可和非排他性许可。

排他性许可——公民 法人或其他组织取得该项许可后行政行为主体不在给予其他申请人该项许

可 专利许可

非排他性许可—— 公民 法人或其他组织，只有具备申请条件并得到许可

.三是根据许可的范围不同，将许可分为一般性许可和特殊性许可。

一般性许可——法律法规原则上没有特别限制，凡是符合法定条件的公民 法人或其他组织都可

以申请并得到批准的许可

特殊性许可——法律法规对申请人有特别限制，只有一部分当事人才能申请并得到批准许可 持

枪许可

我国行政许可分为：

普通许可 特许 认可 核准 等级.

程序：

当事人申请 行政主体对申请进行审查 行政行为主体对批准当事人颁发许可证，不批准申请应向当事人说明，告知其权利 .2．行政奖励。指行政行为主体对符合一定条件的公民、法人或者其他组织给予的物质鼓励、精神鼓

励或者其他权益。

.根据不同的标准，可以将行政奖励分为不同的种类，概括起来主要分为三类：

.一是物质方面的奖励。即给予受奖者一定数量的奖品、奖金或者晋升工资档次等。 .二是精神方面的奖励。即给予受奖者通令嘉奖、记功、授予荣誉称号等。

.三是职务级别晋升方面的奖励。即对于受奖者，给予晋升工资级别的奖励，或者放宽晋升职务的资格条件。这种奖励较好地体现了物质奖励与精神奖励相结合的原则。 .3．行政处罚。指行政行为主体依法对于违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织所给予的物质

或精神的行政制裁行为。

.根据不同的标准，可以将行政处罚分为不同的种类,一般分为以下几类：

.一是影响影响声誉的行政处罚。指行政行为主体做出的影响公民、法人或者其他组织声誉的行政行为，如警告、通报批评。 .二是影响义务的行政处罚。指行政行为主体做出的使公民、法人或者其他组织承担某种义务的行政行为，如罚款。

.三是限制或剥夺权利的行政处罚。指行政行为主体做出的限制或剥夺公民、法人或者其他组织行为权、财产权或人身自由权的行政行为，如吊销营业执照、没收不法所得、行政拘留。

程序：

A表明自己执法人员身份及职责，并进行全面 客观 公正的调查

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B向当事人指出其违法事实和实施处罚依据，包括实施依据和法律依据 C听取当事人陈述 申辩 必要时举行听证

D做出处罚决定，并将行政处罚决定送达当事人，同时告之当事人享有的权力

.4．行政强制执行。指行政行为主体对于拒不履行行政义务的公民、法人或者其他组织，采取强制手

段迫使其履行义务或者达到与履行义务相同的状态。

.根据不同的标准，可以将行政强制执行分为若干种类，从行政行为主体是否直接取代当事人应履行行为的角度，可以将行政强制执行分为以下三类：

间接行政强制执行——分为两类（代执行 —当事人不履行法定义务，而该项义务也可由他人代为履行也能达到相同的目的，行

政行为主体可以自行或者请第三方代为履行，法定义务人承担相关费用的方法。 执行惩罚—当事人逾期不执行法定义务，而此义务不能由他人代替，行政行为主体采取使当事人缴纳新罚金方法迫使当事人履行义务） 直接强制执行——行政行为主体对不履行法定义务的当事人采取直接的强制措施，迫使当事人履行义

务到达与义务相同状态的方法，包括（人身的强制和对财物的强制） 即时强制——当事人事先没有被要求承担一定的义务，行政行为主体只是在遇到重大自然灾害 重大

事故或其他影响公民权益和国家重大利益的紧急状态下，依照法定职权对当事人采取人身 财物 行为进行强制的方法）

二、行政合同行为

.行政合同行为是指行政行为主体与其他行政行为主体或者与公民、法人、其他组织，根据社会公共利益的需要，经过协商并表示一致意见后达成协议的方式，其目的在于更好地行使行政管理的职能，实现特定的行政管理目标。

.根据不同的标准，可以将行政合同行为分为不同的种类。通常将行政合同分为四类： .

（一） 根据行政合同所基于的行政关系范围的分类：内部合同、外部合同

内部合同——行政行为主体之间或行政主体与其他工作人员之间签订的合同 外部合同——行政行为主体同公民 法人或者其他组织等外部当事人签署的合同 （二）根据行政合同的内容的分类：承包合同、转让合同、委托合同

承包合同——行政行为主体与承揽某些行政事务的当事人签订的合同

转让合同——行政行为主体与当事人签署的转让某种财产所有权或使用权的合同 委托合同——行政行为主体与当事人签订的委托办理某种事务的合同

（三） 根据行政合同是否涉及金钱的给付的分类：有金钱给付内容的合同、无金钱给付内容的合同 .

（四）根据行政合同事项所涉及的行政管理领域的分类：可以分为工业、农业、交通、科技、教育等不同领域的专业合同。 .行政合同订立的方式主要有：招标、拍卖、邀请发价、直接磋商。 行政合同签订程序：要约 承诺 三、行政司法行为

.行政司法行为是指行政行为主体按照准司法程序审理特定具体案件、裁决特定行政争议活动的

方式。

“准司法程序”是指这种程序具有司法程序的某些形式与特点，如“答辩、裁决、上诉”等，但又与司法程序不完全相同。

.根据不同的标准，可以将行政司法行为分为不同的种类。通常分为以下几类。 .（一）行政调解

.指由行政行为主体主持，根据有关法律规定，按照自愿的原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人进行协商，达成协议的行为。

.（二）行政裁决 .指行政行为主体按照有关法律规定，根据当事人双方或者一方的申请，对当事

人之间发生的、与行政管理活动有关联的特定民事纠纷进行审查并做出裁决的行政行为。

.根据不同的标准，可以对行政裁决进行不同的分类。比较规范的行政裁决主要有以下几类。 1． 对权属纠纷的裁决。 2．对侵权纠纷的裁决。 3．对损害赔偿纠纷的裁决。

.（三）行政复议

.指公民、法人或者其他组织认为行政行为主体的行为侵犯其合法权益，向法定的行政复议机关提出行政复议申请，受理申请的机关对原处理决定进行重新审查并做出相应决定的行为。

.1．行政复议的范围。指行政复议机关受理行政争议案件的范围，也是公民、法人或者其他组织提出复议申请的范围。可以分为具体行政行为的行政复议范围和抽象行政行为的行政复议范围。

49

.2．行政复议排除的范围。指行政复议机关不予受理的事项。主要包括以下几项。 .一是不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处理决定。

.二是在一般情况下，不服行政机关对民事纠纷做出的调解和其他处理。但是公民、法人或者其他组织对行政行为主体做出的关于

确认土地、水流等所有权或者使用权决定不服的可以申请行政复议。

.三是对国防、外交等国家行为不服。

.行政复议的主要程序主要有：行政复议的申请、行政复议的受理、行政复议的审理、行政复议的决定、行政复议决定的执行。 第四节 行政行为的合法要件

.行政行为的合法要件是指行政行为所具有的符合法律规定、不会被有关机关、法院依法宣布撤

消或者宣布无效的条件。

.行政行为的合法性是行政行为的核心。只有具备合法要件，行政行为才能产生预期的法律效果，实现国家的行政管理职能，保护公民、法人和其他行政组织的合法权益。可以分为实质的要件和形式要件两类。

一、行政行为合法的实质要件

.涵义：指行政行为主体所实施的行政行为具备符合实体法规定的条件，主要包括以下内容。 . （一）行政行为主体合法

（二）行政行为不超越法定权限 .（三）行政行为必须是职务行为 （四）行政行为的内容合法 （五）行政行为的意思表示真实

二、行政行为合法的形式要件

. 涵义：指行政行为主体所实施的行政行为具备符合程序法规定的条件，主要包括以下内容。 . （一）符合法定的形式要求。

对于法律有明确规定的要式行政行为，必须按照法律规定的形式做出；对于法律没有特别规定的非要式行为，可以采取不同的形式，但是不得违背法律的限制性要求。 . （二）符合法定的程序要求

. 一是要符合法定的步骤，即行政行为要符合法定的过程、阶段和手续；二是行政行为各步骤要符合法定的顺序。 . （三）符合法定的时限要求

. 即行政行为必须在法定的时限内做出。

三、行政行为的生效方式

.涵义：行政行为具备合法的要件是其发生法律效力的基本条件，但行政行为做出后，还需要通过一定的程序才能生效。概括起来行政行为生效的方式有以下几种。

.（一）即时生效 .指行政行为一经做出后即发生法律效力。如行政命令。 .

（二）告知生效 .指行政行为经过当事人做出意思表示后即发生法律效力。其中，对于不特定的多数人所进行的抽象行政行为，

要事先进行宣传、公告；对于特定当事人进行的具体行政行为，要事先以口头或书面的方式告知当事人。 .

（三）受领生效 .指行政行为从当事人受领之时开始生效。一种情况是文书送达当事人时，行政行为开始生效；一种情况是口头

告知当事人时，行政行为开始生效。 .

（四）有附加条款的行政行为生效 .指行政行为只有满足附加的条款时才能生效。附加条款包括附加条件、期限、权限等。

第五节 行政违法、行政不当及其行政法律责任 .

一、行政违法

（一）行政违法的涵义和特征

1．行政违法的涵义。行政违法是指行政行为主体因为故意或者过失违反行政法律规范，但尚未构成犯

罪，而应当承担行政责任的行为。

2．行政违法的特征。

一是行政违法的主体是行政行为主体。

二是行政行为主体主观上有过错，即故意或者过失。 三是侵害了法律保护的行政关系但尚未构成犯罪。 四是要承担行政责任。

（二）行政违法的分类

根据具体行政行为主体的不同，可以分为行政机关的行政违法和被授权组织的行政违法（组织承担责任，授权连带）。 根据行为方式的不同，可以分为作为的违法和不作为的违法。

根据违反法律的内容，可以分为实体法上的违法和程序法上的违法。

根据所侵害的客体的不同，可以分为侵害组织管理关系、经济管理关系、社会管理关系等。

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根据所侵害对象的不同，可以分为对公民合法权益的侵害、对法人合法权益的侵害和对其他组织合法权益的侵害。 二、行政不当

（一）行政不当的涵义和特征

.1．行政不当的涵义。也称为行政失当，指行政行为主体所实施的不违法、但是违反合理性原则的不

适当的行为。

行政不当主要是不合理地行使行政自由裁量权造成的，从广义上讲，行政不当也是一种违法行为，因为它违反了行政行为必须同时具备合法性与合理性的原则要求。从狭义上讲，它是以合法为前提的，同狭义的不合法行政违法又有区别，可以视为有瑕疵的行政行为。

.2．行政不当的特征。行政不当和行政违法的主体都是行政行为主体。但是同行政违法相比，行政不当具有自己的特征。 一是它以合法性为前提，是合法范围内的不当，主要表现为明显不公正；

二是行政不当只是发生在自由裁量行为，而行政违法可以发生在任何行政行为中；

三是行政不当一般只会引起补救性行政责任，而行政违法既可以引起补救性行政责任，也可以引起惩罚性行政责任。

四是行政不当被确认之后，可能只部分影响其法律效力，也可能全部影响其法律效力，而行政违法被确定后，一般会影响其全部法律效力。 （二）行政不当的分类

.根据不同的标准，可以对行政不当进行不同的分类。

.1．根据具体行政行为主体的不同，可以分为行政机关的行政不当和被授权组织的行政不当。 .2．根据具体涉及的法律内容，可以分为赋予权利不当和科以义务不当。

.3．根据所侵害的客体的不同，可以分为侵害组织管理关系、经济管理关系、社会管理关系等。

.4．根据所侵害对象的不同，可以分为对公民合法权益的侵害、对法人合法权益的侵害和对其他组织合法权益的侵害。 三、行政责任

（一）行政责任的涵义和特征

. 1．行政责任是指行政行为主体因在履行职务过程中，实施违法行为或不当行为依法所应当承担

的行政法律后果。

. 2．行政责任的特征。

一是行政责任的主体是行政行为主体。

二是行政责任是一种特定的法律责任，它是基于行政法律规范和原则而产生的，不同于其他法律责任。 三是行政责任是由行政违法或者行政不当所引起的，是对行政违法和行政不当的救济。 （二）行政责任的分类

.1．根据所涉及的范围不同，行政责任可以分为内部行政责任和外部行政责任。 内部行政责任——根据内部行政关系而发生，是行政行为主体作为内部行政法律关系主体实施违法或者不当行为必须承担的行政

责任

外部行政责任——根据外部行政关系而发生，行政主体作为外部行政法律关系主体实施违法或者不当行为时必须承担的行政责任 .2．根据承担责任的形式不同，可以分为惩罚性行政责任和补救性行政责任。

惩罚性行政责任——对于有行政违法或行政不当行为的行政主体进行惩罚所引起的法律后果

补救性行政责任——采取相应的行政措施，对由于违法或者不当给当事人造成侵害给予补救而引起的法律后果 （三）行政责任的形式

.1．惩罚性行政责任的形式主要有两种: 通报批评（名誉惩罚）、行政处分

.2．补救性行政责任的形式主要有以下几种：承认错误、赔礼道歉；恢复名誉、消除影响；返还权益；恢复原状；履行职责；停止违法；撤消违法；纠正不当；行政赔偿。

（四）行政责任的免除

涵义：指在特定情况下，虽然行政行为主体的行为符合行政违法的构成要件，但是由于实施这种

行为的目的是为了保护更大的合法权益，所以排除其违法性，免除对其行政责任的追究。主

要有两种情形。

.1．正当防卫。指行为人为了保护公共利益、他人或者本人的人身安全及其他权利免受正在进行

的侵害，而对侵害人实施侵害，以迫使其停止违法行为。

正当防卫有三个要素，一是行为人在主观上是为了维护正当权利不受侵害。

二是所实施的行为是针对正在进行的侵害行为。

三是所实施的防卫行为没有超过必要的限度，否则就是防卫过当也要承担一定的行政责

任。

.2．紧急避险。指行为人为了保护公共利益、他人或者本人的人身安全及其他权利免受正在发生

的危险，而不得已采取的侵害法律的行为。紧急避险有三个要素，

一是主观上是为了保护合法的权益。

二是情况紧急，没有时间、余地或者途径可选择。

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三是保护的合法权益大于损害的合法权益。

第十五章 法制行政 第一节法制行政概述

法制行政的基本内涵主要集中在两个相互联系、互为条件的方面： .法制监督 .依法行政 一、法制行政与法治行政

.法制行政强调关于行政的既定法规制度和其它关于行政的规定性，偏重于静态的行政法律制度；

.法治行政则注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏重于动态的行政依法治理的过程。

二、法制行政的基本法则

1、行政行为必须适合法律或行政法规的规定

A既定法律或法规有效期间，行政行为必须适合其规定

B一切与宪法 法律和行政法规相抵触的行政命令 行政决定都不发生效率 C下级行政机关不得抵触上级行政机关命令

D除特别法明确规定例外，行政须自动适应法律或法规规定 2、行政命令不得代替应以法律规定诸事项 3、行政裁量必须适合法规

4、通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益

三、现代法治行政的特征

1、现代法治行政与民主自由相互促进 2、现代法治行政是积极主动的行政

3、现代法治行政包括行政立法和行政司法 4、现代法治行政包容行政裁量

行政法制和行政法治异同p417：

第二节行政监督

一、行政监督的涵义和种类

行政监督，是指行政组织内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导或控制。 分类：

1、一般监督——按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督 .

2、职能监督——政府各职能部门或直属机构依据法定权力就其主观业务对下级政府对应职能部门的监督，以及对所属企事业单

位的监督 .

3、主管监督——政府专设的廉政行政机关因特殊授权而对其他行政机关实行的监督 . 4、特种监督——除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督

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二、行政监督的基本功能和主要方式 1、行政监督的基本功能 （1）充分了解监督对象的工作

（2）对监督对象的重要行政措施进行领导 （3）对监督对象的悖权行为予以制裁 （4）对监督对象的优良表现给予奖励

2、行政监督（高层监督 中层监督 作业层监督）的主要方式

（1）工作分派（行政首长从工作任务出发，根据每一个部署的特定条件，予以较为 恰当合理的工作分派） （2）工作报告（行政下级向行政上级就重大措施 主要事项 重大事件 主要问题等所作的工作报告） （3）工作指导（事权者对执行者的监督或督策等，其目的是要按预进程和标准有效的完成工作报告） （4）工作管制（对照工作计划了解工作实况，并根据实际需要作适当调整的监督制度）

（5）工作检评（对比工作计划与工作成果所作的评定，并根据评定结果对工作者予以奖励或惩罚） （6）专案调查 （事权机关对监督对象的侵犯 损害 不当行政行为的专门调查活动） 三、行政监督的内在机制

行政监督的核心问题，是确立和确保行政责任的问题，是保证工作监督和提高工作效率的问题。

1、行政监督内在机制的意义

（1）促进和保证行政机关和行政官员维护宪法、执行法律、主动进取、为民服务，充分履行行政责任

（2）确保行政机关内部职位、职务、职权与职责相统一，并在此基础上实现上统下属、左右联系、首尾相接、政令归一之功效。 （3）在职守明细的条件下，提高行政机关和行政公务人员的工作积极性，并在此基础上提高行政工作的效率 （4）落实工作责任，贯彻行政纪律，论功行赏、论过行罚、保障行政管理活动的法制化、规范化进程 2、行政监督的组织机制

（1）建立符合国情和国家行政管理规律的、充分体现行政管理职能的国家行政管理体制 西方国家进行了行政改革做法

A通过修改组织法来精简和调整行政机构及其人员并进一步使用法力手段来实施行政监督 B将某方面繁杂的政府职能交由独立的社会团体行驶，并使政府职能更加趋确切 C放弃国有企业，并将政府某些部门或职能并入私人企业，简化政府职能

D权利下放，缩小中央政府的某些作用及职能，而让地方政府在某些方面承担更多责任 （2）建立和健全行政监督制度

（3）实行分工负责、权责一致的管理原则和管理方法

A根据行政权利在分配所形成的权利体系机构，在行政授权，委派工作任务的同时规定相应的责任 B根据政令归一的原则，实行首长责制行政首长集位 权 责于一身，防止因政出多门混淆工作责任 C根据各司其职的原则，实行行政工作人员工作责任制 （4）建立和健全门类齐全、明确严格的行政规章制度

3、行政监督的心理机制 （1）心理机制的必要性

A与现代国家科学技术的发展 生产力的提高和社会生活丰富化进程相一致，国家行政管理事务也趋于复杂化 专业化和扩大

化，但与此同时，国家关于行政的立法活动与行政组织自身的机构调整和法规制度总是落后于现实行政的拓展。这就需要用心里机制来弥补由于组织机制不足而可能产生的脱离行政责任的现象

B现代国家里，政府委托立法 司法和行政量裁职能的扩展，使行政从根本上摆脱了行政是国家意志的执行的从属地位，而

在相当大的程度上参与并决定国家的大政方针。

C行政管理事务的专业化和部门趋势化造就了一大批技术官僚类型的行政官员

D西方国家的常任文官制度在稳定国家行政管理的同时，也使行政官员在长期的职业生活中养成特权观念 （2）心理机制的实现

途径：行政责任认同感 职业道德 机关气氛 技能水平 第三节法制监督

一、法制监督的特征

从监督总体上看，是除政府以外的其它国家权力主体对行政机关及其官员实施的监督 从监督对象上看，包括全部行政行为

从性质上看，它是不同国家权力主体之间实施的国家权力的制约监督 从监督程序上看，是严格按照法定程序所实施的合法监督

从监督目的上看，既是为保证政府依法行政，也是为了推动社会的发展进步

二、法制监督的主体及具体形式

1、立法监督 .立法权、财政权、监督权、弹劾权、条约权 2、司法监督

行使违宪审察权、审理和判决行政诉讼案件 3、检察监督

检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的国家机关，是行使司法行政权的国家机关，实行一体化体制，上命下从自成体系。

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4、党的监督

在社会主义国家中，执政党的监督则是社会主义国家法制监督的特殊组成部分，从某种意义上可以说是国家法制监督的主要部分，它对行政机关及其成员的监督具有特别重要的意义 三、行政诉讼

1、行政诉讼的概念

行政诉讼是指国家司法机关在当事人和其它诉讼参与人的参加之下，按照一定方式和程序解决具体的行政争诉的活动 。 2、行政诉讼的特征和体制

（1）必须有行政机关或具法人资格的行政官员作为一方当事人参加； （2）必须遵守和适用普通司法程序；

（3）案件受理的具体范围由法律明文规定。

3、行政诉讼的范围和程序

行政诉讼狭义分为：诉愿（诉愿与在诉愿）与在诉讼

诉愿——同级或上级行政机关提出，在行政机关内部采用简便的行政程序处理行政纠纷的一种

制度

诉讼——对诉愿裁决结果不服，而向司法机关提起，由司法机关按法律程序受理，审理和裁

判解决行政纠纷的一种制度

4、行政诉讼制度的通则 （民事诉讼 刑事诉讼并列）

回避制度——极有可能影响公正解决纠纷的审理应当自行回避

公开制度——为保证当事人平等 地位，除适应国家保密条例外行政诉讼审理应当公开

辩论制度——当事人有权在受理机关主持下，就争议的真实性和其他问题，陈述己见，盘驳 以维护自身的合法效益 时效制度——规定有效追诉期和有效上诉期 超过期限即自动放弃 律师制度——当事人均有权限法律规定聘请辩护律师或自辩 第四节 社会监督 一、社会监督的涵义

社会监督通常是指社会舆论、公民、公民团体、社会组织等社会行为主体，依据法定的权力，必要时经过法定的程序，对政府及其官员实施的监督。

二、社会监督的特征 1、社会监督是一种政治权力 2、社会监督是一种法律制度 3、社会监督是一种社会责任 4、社会监督是一种民主意识

三、社会监督的主体及其形式 1、社会舆论2、公民批评3、公民投票

4、压力集团（a组织公开的宣传 请愿 游行示威 抗议） b（拉选票和提供资助） c（与政府官员秘密交易或行贿互相利用） 5、地方自治制度 —在地方行政区域内，由地方自治所属居民直接选举行政长官，组成地方自治政府

四 国家法制监督 社会监督局限性

A行政裁量行为范围和种类的扩大，使行驶权在国家政治生活中的地位明显提高，实际已居于主导地位，外部监督常常徒有其表 B国家行政管理事务复杂化和技术行政的发展，使外部监控行为往往陷入困境，不得不实行自我克制

C在快速变化的社会条件下，行政决策和行政行为的节奏相应加快，而立法制度却由于众口不一和程序繁杂而缺乏活力，不得不放人行政自由裁量

D在阶级实质上，西方国家的垄断财团需要维持政府的特殊地位以实现自身的特殊利益

第十六章 行政责任 第一节行政责任概述

行政责任是人类社会政治法律思想和制度发展史上间接民主阶段的历史产物。 一、行政责任的涵义

1、应为行政责任与不应为行政责任

应为行政责任——行政责任在性质上是政府依据宪法和有关法律规定，行使国家行政权

开展国

家行政活动 实施公共行政管理所承担的责任

不应为行政责任——行政责任在后果上规定政府及其官员不超越行政权限 不实施非行政管理

不侵害公民基本权利的责任

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2、广义行政责任与狭义行政责任

广义行政责任——政府作为国家行政主体行驶行政权利，通过实施国家行政管理对国家权力主体

负责

狭义行政责任——政府公务员作为政府的构成主体，在代表国家实施行政行为的过程中，当其违

背与其公务员身份产生的义务和职责时，就必须承担责任及承担狭义责任（法律上的行政责任 普通行政责任）

3、政治责任与行政责任 p438

4、国家责任与个人责任

A政府从自身法权地位出发构成行政承载主体

B政府官员从自身的公务身份出发构成行政责任承载主体 5、国家责任与行政责任

二、行政责任的意义 1、行政权能的扩展

（1）政府通过各种形式的行政委员会从立法和司法机关接受相当多的委任立法权和委任司法权，并扩大了行政立法和司法行

政的范围及种类；

（2）政府利用宪法对政府职权的抽象规定，进一步扩大了政府的行政性自由裁量权；

（3）政府通过加强国家经济及社会生活的干预，在扩大国家社会职能的名义下，扩大了自身的权能。 2、政府自身的变化

（1）政府权力和职能明显扩展 （2）行政管理内容和方式日趋繁多

（3）政府组织结构和行政权力的再分配更为复杂 （4）政府公务人员的数量和种类大为增加

3.行政职能扩展问题

A政府职权扩展不可避免与三权分立 天赋人权 普选制度为核心内容的资产阶级制度发生矛盾

B扩展 行政裁量权增加，为政府和特定利益集团的结合提供了更多条件，直接影响到政府公立立场和正义 C垄断资本需要羌胡政府的职能，以满足垄断需求，又受到政府限制以维护均沾的原则和各自的特殊利益

因此，现代国家均通过在行政组织内部建立具体的责任制度，保证行政行为的规范化、克服随意性、减少行政失误、提高积极性和工作效率。使行政机关和行政公务人员既分工又合作、既严肃又灵活，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度，从基本的工作层次上，确立和确保行政责任。 三、行政责任的历史演变

1、资本主义社会以前行政无责

.在资本主义以前的社会政治生活中，自古相延两种 “定律”，一是“国王不可能为非”，二是“朕即国家”，而官吏的权力和行为是国王的权力和行为的延伸。因此，在政治关系上，国王既然无责、不能被控告，那么，官吏也就无责、不能被控告。 2、资本主义国家行政责任

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（1）自由资本主义时期的行政责任

行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。这种政治制度由英国多年使用的议会弹劾程序演变而来。与政府对议会负有政治责任制度相联系的，是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。在这一时期的初期阶段，无论是政府的行政责任还是官员个人的行政责任都是有限的。

（2）垄断资本主义时期的行政责任

这一时期西方国家的行政责任制度得到最终确立：其根本原则从法理上得到确认、从法律上得到确立、从制度上得到确保。具体表现在以下几个方面：

第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的完全肯定；集体责任和个人责任并存、政府责任和官员责任并存；第二，国家过错责任、严格责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。第三，行政责任发展成为一项概念明确、法理系统、规定细致、制度完备、程序健全

的政治法律体系，并与整体国家责任相联系，成为现代民主政治体制国家制度的固定组成部分。

（3）社会主义国家行政责任问题

早在无产阶级夺取政权的第一次伟大尝试—巴黎公社时期，就曾经实行过选举者可以随时撤换被选举者、被选举者对选举者负责的原则。但是，由于种种复杂的历史原因，社会主义国家行政责任制度的内在机制，一直未能得以明确。 近几年来，与社会主义国家普遍进行的改革进程相一致，确立和确保行政责任受到了更多的重视，运用法律的手段解决行政争端，防止和反对损害行为有了明显的进展。

四、我国行政责任法制化程度较低的原因 1、在法律制度上，缺乏完整的确保行政责任的体系。

2、在理论研究上，缺乏完整、清晰、正确的概念和较长远的理论规划。

3、在体制结构上，国家政治体制的各个组成部分的相互关系不够清楚，尤其是党政关系不够清楚。

4、在政府内部，机关各部门之间、工作人员之间缺乏明确、细致、稳定、长期的职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。

第二节 行政责任的基本范畴

一、行政责任的特征 1、行政责任是一种责任 2、行政责任是一种义务 3、行政责任是一种任务 4、行政责任是一种理论 5、行政责任是一种制度

6、行政责任是一种监控体系

二、行政责任的内在实施条件 1、基本权利

（1）人格保障权——行政官员在工作中享有平等的权力，而不论其政治派别 种族 肤色 宗教 名族 婚否状态如何，不因上

诉因素受歧视，包括同工同酬和因工作优异而获得同等刺激和奖励权力

（2）身份保障权——行政公务人员一经正式任用就成为终身职务，按照法律规定，非有重大过失而不得对其加以免职或开除，

辞退或解聘

（3）职务保障权——行政公务人员非依法不得被撤职 降职以及给予其他足以影响职务的处分 2、一般权利 （1）公物使用请求权——行政机关和行政人员为完成国家所委任的行政管理事务 开展行政管理活动，在执行职务过程中就必须

有使用必要的国家物财和资财的权力

（2）行使职务了解权——行政机关和行政官员在进行行政管理活动过程中，有权了解与其职权 职务 职务相关的表现如资料

材料 文件 指示灯一切的国家信息包括属于国家机密和工作机密信息

（3）执行公务保障权——任何妨碍行政机关与行政人员执行其职务的行为都在法律 法规禁止之列，收到追究和制裁

（4）行政裁量权——行政机关和政府官员在一定的法律规法之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式方法和解

决问题的权力，即有条件的行为选择权

（5）自由申辩权——行政机关和行政官员就自身的行政行为进行申辩或说明理由的权力

（6）确认事实权——行政责任的内涵，包含着对违法失职行政行为主体的责难和处分，而责难和触犯的前提是事实清楚无误。

三、行政责任的构成要件 ——一定客观存在成立的基本条件 1、必须是国家行政机关或行政公务人员的行政行为 （1）没有行政行为不产生行政责任

（2）行政机关和行政公务人员执行公务的一切行政行为都发生行政责任问题 （3）国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任

（4）非行政机关或推行政官员因授权从事国家行政行为也产生行政责任 2、必须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认

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（1）行政责任是由宪法、有关法律和法规的精神、 原则和条款所同意、确认和规定的 （2）没有法的规定不产生行政责任

（3）由法律规定不承担事实后果的行政行为不产生行政责任 3、必须有特定的行为后果（事实）

（1）行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体 （2）强调行为后果损害性的同时，还规定行为人须有主观上的过错 （3）损害性后果与行政行为存在直接因果关系 （4）国家全部承担或部分承担损害责任 4.国家全部承担或部分承担损害责任 第三节 行政责任的确定

一、行政责任的主体（承担者）

1、政府官员行政责任的确定

官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；

官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任，这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令、行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。 2、政府机关行政责任的确定意义

第一，确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任，而分清和落实机关责任是为了防止和反对肆意妄为或无所作为； 第二，确定机关行政责任是为了明确行政诉讼对象或行政惩处对象，以利于奖功惩过、实行有效的考核和执行行政纪律；

第三，机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其它官员的个人行政责任的产生与追究为转移。

第四，由于获得合法委托而从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。 二、确定行政责任的依据 1、宪法

2、国家责任统一法典 3、民法和民诉法 4、判例法

5、议会专门法律、法规 6、地方法规 7、行政法规

三、行政责任的追究

1、主体和程序性问题

追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致，在西方国家顺序为议会、法院（普通法院或行政法院）、国家检察机关、政府自身和公民。

其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。此处着重探讨公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。 2、实体性问题

行政裁决 （a判决权由法定国家行政机关行使并以此区分普通司法 b法定国家行政机关行使裁判权并以此区分一般行政活动 c其具体任务是裁判个别具体案件 e其机构或是主管行政机构本身或是专门机构，但在组织上属行政机关） 行政裁决——国家行政机关受理个别具体案件行为，一般表现为当事人一方向双方向发育仲裁机构提出仲裁申请 有仲裁机构了

解情况后根据有关规定做出裁决

行政诉讼——因违法行政法规引起的诉讼，包括（行政机关及其官员行政行为违法或者侵权，失职以及公民违法行政法规而受到

诉讼）

行政惩处 ——国家行政公务人员在被确定违反某种义务或责任而尚未触犯法律的条件下，将受到相应的行政惩罚，触犯法律情

况下将受到法律制裁

行政赔偿 ——发生损害性行政行为后果的条件下，除有法律文明豁免或审判豁免，国家一般要承担赔偿责任

第十七章 行政伦理 第一节 行政伦理概述

一、行政伦理和行政道德

行政道德主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚等。 行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，它既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。 二、行政伦理的涵义

1、行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系 2、行政伦理是一种关于权利义务关系的规范体系 3、行政伦理是一种关于政府管理的价值体系

57

4、行政伦理是行政权力的一种内在约束机制

5、行政伦理是关于行政管理职业规范的范畴体系 6、行政伦理是一种特定的行政文化层面

三、行政伦理关系 内容

1、行政主体中个人之间的伦理关系 2、行政组织与个人之间的伦理关系 3、行政组织相互之间的伦理关系

4、行政主体与政治主体之间的伦理关系 5、行政人员与社会公众之间的伦理关系 6、政府与社会之间的伦理关系 四、行政伦理的理论模型

1、20世纪40年代的理论模式偏重研究民选官员

2、20世纪50年代的理论模式偏重研究行政管理决策 3、20世纪60年代的理论模式偏重研究伦理标准

4、20世纪70年代的理论模式偏重研究民选官员的价值承诺 5、20世纪70年代末期的理论模式偏重研究官员个人责任 6、20世纪80年代中期的理论模式偏重研究政府组织责任 第二节 行政伦理的结构与功能 一、公务人员的个人品德 1、公务人员的思想态度

公务人员三种最主要的思想态度包括：

（1）承认所有的人和所有的公共政策在道德上所具有的模糊性。 （2）承认特定环境中的各种力量对于公共服务中的道德要求的影响。 （3）承认各种程序的相互矛盾性。

2、公务人员的思想品德 .（1）乐观 .（2）勇气 .（3）仁慈的公正 二、行政职业道德 1、行政职业道德概述

以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。于此，虽然“全心全意为人民服务”是具有中国特色的概括方式，但其精神实质却是各国行政伦理都非常强调的内容。

由于古代中国的政治权力和行政权力是浑然一体的，所以古代的行政职业道德亦称从政道德。古代从政道德可以概括为廉政和勤政两个大的方面。廉政的道德规范包括：见利思义、守法循礼、仕应守廉、廉为政本等。勤政的道德规范包括：克明俊德、立身惟正、明道善策、举贤任能、教而后刑等

2、行政职业道德规范（1）奉公（2）守法（3）忠诚（4）负责 三、行政组织层面的伦理 1、组织层面行政伦理的意义

2、行政组织层面伦理的内容

（1）程序公正 （2）组织信任（3）民主责任（4）制度激励 四、公共政策伦理

1、伦理价值对于公共政策的意义

公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。就正义的价值而言，公共政策伦理所涉及的问题表面看是“选择的伦理”问题，但这实际上是“伦理的选择”问题。

2、公共政策的伦理基础（1）功利主义（2）普遍主义 （3）公平正义论（4）个人自由论 第三节 行政伦理制度化 一、行政伦理失范及其原因 1、行政伦理失范

行政伦理失范是行政权力的一种异化现象，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。这种情况就叫行政伦理失范.

按照伦理失范：经商型 权利寻租型 公款公贿型 贪污腐化型 卖官 爵型 渎职型 泄密型 隐匿财产 我国伦理失范：政治类 组织人事 经济 失职 侵犯公民权利 违反社会公德失范 违反社会管理 2、行政管理中的伦理困境 （1）行政管理人员的角色冲突 （2）集体行动与个人选择的冲突

（3）公共机构的代表性和自主性之间的冲突 （4）公共管理目的与手段之间的冲突 二、行政伦理的管理

1、詹姆斯·麦迪逊（James Madison）对行政伦理的研究 2、美国1978年颁布的政府道德法案

3、经济合作与发展组织1998年发布《公共服务伦理管理原则建议书》，提出十二条行政伦理管理的原则

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三、行政伦理立法

1、行政伦理立法的趋势

行政伦理法规的形式趋于专门的行政道德法典

2、行政组织伦理的基本内容（1）行政职业道德规范的界定（总体要求：公共利益至上，忠诚于国家和社会，忠实的履行法律规

定，公正的执行公务，恪尽职守，不谋私利）

（2）行政组织伦理的保证机制

伦理立法基本内容：

1. 必须申报财产，将个人财务公开 2. 限制公职以外的活动

3. 不得利用公职以权谋私，包括各种直接和间接假公济私的行为 4. 禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息 5. 严禁公务活动收受礼物 6. 回避 7. 离职限制

公共服务伦理管理原则

1. 公共服务的伦理标准应该明确 2. 伦理标准应该反应法律机构框架 3. 伦理规则对公务人员应该是实用的

4. 当公务员揭露不当举措时，他们应该知晓自己的权力和义务 5. 决策过程应该头I没那个并向公众公开，受公众监督 6. 公私部门之间的互动应该具有明确的指导规则 7. 对于伦理的政治承诺应该强化公务人员的伦理行为 8. 管理者应该示范并提倡伦理行为

9. 管理政策 管理程序 管理实践应该推进伦理行为 10. 公共服务条件和人力资源的管理应该推进伦理行为 11. 公共服务应该具有相应的责任机制

12. 应该存在适当的程序与制裁措施去处理不当行为

3道德组织要做到：

A培育一种组织良心，把组织视为一个有道德的人，他同样需要负责任 B改变组织分工和权利分配，通过权利下放和责任下放扩大道德容量 C保护那些为坚持伦理标准而违反组织政策和程序的有道德的个人

D展开组织讨论，把它当作为组织活动的有机组成部分，提高道德讨论的水平.

第十八章 现代政府能力

第一节 现代政府能力问题的缘起

一、政府能力的重要性

p495

二、政府能力问题的现实原由

1、罗斯福“新政”

罗斯福“新政”的理念、政策和方法事实上有效地克服了1929—1933年席卷资本主义世界的经济大危机。从那以后，政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的以宏观公共政策为核心的宏观公共行政能力。 2、“东亚经济奇迹”

金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题 三、东亚金融危机与政府能力

“东亚金融危机”说明，东亚国家和地区政府能力在持续发展之后出现了明显的问题。金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题。通过政府改革适应环境重铸政府能力，是东亚国家和地区面临的重大政策问题。 第二节 现代政府能力的内涵

一、 政府能力的一般涵义

广义——一个国家有效的改变自身生存环境或综合关系形态，从而在比较的意义上获取更好的生存和发展能力 侠义——国家的能力之中央政府通过正确的制定和有效执行公共政策，将自己意志 目标转化为社会现实的能力

二、政府能力的特点

政府宏观公共行政能力的外在行为表现及其社会后果的价值判断，是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的，而现代各国政府的公共行政职能和公共行政权力的设定由于各国在宪法原则、历史传统、发展水平、法外制度等方面存在着较大的差异亦相应存在着明显的不同。

有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。 三、政府能力的相关性

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1、现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关 （在政府基本职能确定的条件下可以认为，政府的宏观公共行政能力实际上是政府履行政府职能的能力）

2、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关（由于政府职能是典型的公共职能之一，而充分履行公共职能总是需要相当的建立在社会契约 历史传统和现实力量对比之上具有广泛社会约束力的公共权力） 3、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共选择相关 第三节

现代政府能力的构成

现代政府宏观能力主要集中的领域.

A生存和发展问题以及持续发展的能力问题 B国民生活质量和均衡发展的问题 C社会公平 公正问题

D国际政治 国际关系问题 一、经济管理能力

1、推动本国社会经济发展的能力

2、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力 3、有效参与国际竞争的能力 二、政治和社会管理能力 1、维护社会基本秩序的能力

2、达成社会谅解和实现社会整合的能力 3、实现和维护基本社会公正的能力 4、促进社会均衡发展的能力 三、行政组织管理能力

1、有效的反应和应变的能力 2、适应环境创新发展的能力 3、改革和自我更新的能力

第四节 公共危机管理与政府能力 一、危机管理释义

公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损害，引起了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社会价值准则的状态或事件。

3、公共危机的四个要件： .（1）巨大的人员伤亡或巨大的财产的损失 .（2）公众普遍的不安、担忧、紧张的心态 .（3）

公共秩序失范，正常的社会关系被扭曲 .（4）信念和信任危机

二、公共危机的类型

1、按照危机持续的时间以及影响可分为以下4个类型：

（1）“龙卷风型”——危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响 . （2）“腹泻型”——危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束

（3）“长投影型”——危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间内难以平息 （4）“文火型”——危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大 2、按照危机的领域，可分为以下5个类型

（1）政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命、政变，也包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐

怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱。

（2）社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安（social unrest）、社会骚乱（Riots）、游行示威、罢工、小规模的恐怖

主义活动等。

（3）经济性危机：包括恶性通胀或紧缩、汇率巨幅波动、证券市场大幅度振荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机

领域广泛。

（4）生产性的危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学物品或核泄露、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以

及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。

（5）自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、地震、流行性传染病以及其它的自然灾害等。 三、公共危机管理

1、公共危机管理的定义：

（1）所谓政府危机管理，就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，

防止可能发生的危机，处理已经发生的危机

（2）危机管理的本质是：它需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定

（3）危机管理的核心问题在于“在一个分散无际、嘈杂混乱的环境中做出及时适宜的决策 2、公共危机管理的观察角度： （1）时间周期和序列

公共危机管理包括三个阶段：

一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；

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二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失； 三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。 （2）法律规范

公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。 应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其它相关事项。 (3)、领导体制和政府组织体制

就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一、明确、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心

就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力 (4)危机管理

按照罗伯特·希斯的“4R”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在4个方面，这4个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准 （1）缩减力（reduction）危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容(优化环境 结构 人员)。 （2）预备力（readiness）危机预备管理的要义在于增强初始反应能力。

（3）反应力（response）危机反应管理涵盖三个基本问题：一是如何能够获得更多的时间，二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息，三是如何减少损失；

（4）恢复力（recovery）危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估 (5)整合应对资源（力量）

整合的基本问题，在于形成官民协同的多维公共危机应对体制： 政府与媒体的关系

从发达国家的政策实践来看，这种关系的要义在于两者之间的以国家利益和公众利益为主旨的相互信任的、稳固的良性互动关系。 政府与专家的关系

一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。所以，在各国的实践中，专家的作用历来受到重视。 政府与和非政府组织的关系

非政府组织的兴起和普遍化，是21世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。

公共危机——指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的

人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性

发展行政——即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取、打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧习，通过

向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步

突发事件可被理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义

是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理

第十九章 当代中国政府改革

第一节我国政府机构改革的历史沿革与发展

一、建国初期的政府机构的改革

1、1954年政府机构改革

1954年，首届全国人民代表大会召开，制定了我国第一部社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行较大的调整：改政务院为国务院，撤销了四大综合性委员会；设立了分别协助总理处理政务的8个办公室；对部委进行了较大调整，设立了24个主管部门。调整后的国务院一共设置了64个工作机关。 2、1958年政府机构改革

1958年，中央开始对管理体制进行改革，将中央直属的大部分企事业单位下放给地方管理，同时对国务院行政部门进行了精简调整。到1959年底，国务院所属部门减少到60个，小干1954年的规模，形成了第二次较大的国家行政改革。这次改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试 3、“文革”时期政府机构设置

十年动乱期间，国务院受到严重破坏，到 1970年，国务院工作部门只剩下32个，行政管理工作几乎瘫痪。这是一种由外力发动的、极不正常的“变革”。 1975年，在周恩来、邓小平同志主持下，国务院部门恢复到 52个，但其行政管理职能仍受到极大限制。 二、“改革开放”初期的政府机构改革 1、1982年政府机构改革

（1）改革国务院领导体制，国务院副总理由原先的13人减少为 2人，同时设置了国务委员

（2）大幅度精简机构，国务院部、委由52个裁并为42个，直属机构由42个裁并为15个，办公机构由5个裁并为3个 （3）大幅度减少各级领导干部职数

（4）实行干部离退休制度，废除事实上存在的领导职务终生制 （5）精简人员

2、1988年政府机构改革

这次改革较为明显的进展与成效是机构设置上的调整与变化。精简机构的数量上看虽然不算大，但调整涉及的面还是不小的。更重要的是，这次机构精简，按照转变职能的方向和原则，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管理的原则，

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着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合并，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的行政管理体系打下了基础。但是，这次改革未能有效地促动职能转变的进程。 主要目标：

3、1993年政府机构改革

把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。改革的重点是转变政府职能。 三、可持续发展时期的政府机构改革 1、1998年政府机构改革

（1）改革的大背景（改革面临的挑战）

挑战之一：政府管理面临挑战 .挑战之二：国有企业面临挑战 .挑战之三：金融体制面临挑战 .挑战之四：国际竞争力面临挑战 .挑战之五：国家和民族的文明进步面临挑战 .挑战之六：国家财政面临挑战 （2）改革的新特点：

力度大（国务院组成部门精简幅度大 国务院行政单位人员精简幅度大 工业经济专业管理部门裁并幅度大）

时机选择合理（有坚实理论基础和社会基础 东亚金融危机的冲击 政府机关工作人员理念认同和心里承受力） 制度创新（创立了国家局制度 设立和增加了公共服务机构 建立了稽查特派员制度 ） 整合的改革（政府机构改革与多项改革互动 政府机构改革与完善和发展市场经济互为因果 政府机构改革与实现可持续发

展战略并重）

目标明确且期望值高的改革（目标：高效协调的政府 行为规范 廉洁的政府 专业化的公务员队伍和有中国特色的行政管理

机制）

过渡型的改革 （工业经济专业管理部门尚存 缺乏关于行政改革的系统理论阐释 缺乏关于改革的明确考虑标准）

（3）改革的主要难点：转变行政观念难、恰如其分地处理集权与分权中存在的悖论难、改变国民关于政府的社会责任观难、大幅度精简人员，尤其是精简地方政府人员难、机构改革与“五大改革”同期启动难、在动态的过程中建立关于改革的共识难。 （4）改革的前提条件：

A 中国国家政治领导集团，在涉及政府机构改革以及延伸的党政机关改革、行政事业单位改革的问题上，能否形成共同的立场、一致的态度 ；

b各级各地政府、各级各地领导干部对本次改革的理念和目标的正确的理解与认同的程度； c分流人员是否能够在各级各地政府的统筹安排下，较为顺利地走上新的工作岗位； d我国的各项改革以及连带的经济增长是否能够实现预期的目标； e国际形势是否能够有利于进一步的改革进程 f通过什么样方式最终确定和巩固本次改革成果 2、2003年政府机构改革 （1）改革的背景和特点

某些管理体制已经不能适应经济和社会的发展 A国有资产管理关系不清

B机构设置不利于转变政府职能 C职能部门管理关系分割

D在一些事关国际民生的领域里力度和专业水准不足 （2）改革的指导思想和重点

政企分开，精简、统一、效能和依法行政 （3）改革的主要任务

进一步转变政府职能，理顺管理关系，加强宏观调控和社会监管 （4）改革后的政府设置

改革后的国务院机构设置分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院议事协调机构和临时机构共7类。

第二节当代中国行政改革界说

广义——行政体制涉及国家公共行政管理相关联的诸多方面的法权主体及其相互关系，并以这些

法权主体相互关系的改变或调整为体制改革核心内容

侠义——国家行政机关为中心的国家公共行政系统的改革

一、当代中国行政改革的内涵

我国行政改革的主要任务，是要通过对国家行政组织即各级政府的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、工作制

度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等方面的基本原则的再认识、再设计、再组合、再规定，再次构建政府行政管理体制，通过重新定位，使政府行政管理体制适应社会主义初级发展阶段的需要，适应建立和发展社会主义市场经济体制的需要，适应丰富和完善具有中国特色的社会主义制度理论与实践的需要并成为其中的主导力量，进而有效地推动我国社会经济的发展，同时使政府成为维护社会公正的权威之一。 二、当代中国行政改革的主要范畴

1、法理与法律方面的主要内容：

（1）政府的法定地位 ：a政府在国家权力关系体系中，经由宪法和法律所规定和经由传统 惯例等所确认的政府地位

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（行政观念问题） b政府在社会权力关系体系中，在代表国家与除国家公共权力权力主体职位的各种社会权力主体的关系

中，公共权力的属性 程度 范围 方式的丁文问题

（2）政府的基本（职能）功能：通过有效公共行政管理的实施，从宏观上调控国家的经济活动和社会活动，还政府凌驾于社会

之上的公共权威的本来面貌

（3）增加公众对政府行政管理的参与意义：参与政治方面的实质是充分体现人民群众当家作主的主人翁地位，其法理意义在于

让受政府行政决策和行政行为影响人们参与制定行政措施，不仅有助于使政府在考虑社会共同利益的同时不至于忽视局部的利益，而且还可以改善政府对公共利益和要求做出反应的能力，进而使公众更好的了解政府，改善政府与民众关系 2、管理思想和技术方法的主要内容： （1）调整行政组织 （2）提高行政效率 （3）强化首长负责制 （4）扩大行政性分权

（5）提高政府公务人员专业水平 （6）改进行政技术

三、当代中国行政改革的核心问题

1、行政权力与政府职能：要转变政府职能首先就必须重新界定政府行政权力

2、行政权力与依法行政：依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用

行政权力与政府职能关系

行政权力与依法行政的关系p546

我国为什么要依法行政作为核心：

A与我国漫长的封建社会的历史特征相一致，我国有源远流长的法治思想史，但缺乏根深蒂固的法律制度史，由此看出不断加强法制建设一直是我国面临的一项艰巨任务 B与我国单一制国家相一致，政府历来处于国家公共权力主体的中心位置，并且国家与国民关系方面政府总是最直接 最经常 最广泛 最具体的公共权力主体，同时唯有政府在决策体制上是典型的首长负责制，而法律又总是滞后于现实生活的发展。这就为某些政府机关自行其是提供了较大的客观空间并且产生了越权和侵权潜在可能

C我国市场经济的实践正在证明健康的市场经济是公平竞争的经济，同时是法制的经济，而不是为所欲为的经济更不是垄断的经济或权利经济。某些政府机关自觉或不自觉不良行政行为甚至不法行为事实上已经构成了阻碍我国市场经济进一步发展的主要原因

第三节 当代中国行政改革的基本价值选择

市场经济的特性与政府改革的内在价值联系做如下解释：

一、市场经济是我国政府改革的经济基础

1、市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济 A切实转变行政观念，置身于直接的市场竞争之外

B实现政府行政职能的公共化 政府行政行为的公开化 政府政策的公平化，通过重新评估和构建政府制度，有效的防止和反对政府权能越位 防止对于公共行政权利主体广泛且直接的不当介入市场活动而得以滋长的不公平 不规范市场行为的广泛社会化倾向

C充分尊重 支持 保护独立经济法人的自主经营 自负盈亏 自我发展 自我约束的主体地位，并相应在市场准入，融资渠道，进出口贸易权 结汇权等方面广泛的实行普惠制 2、市场经济是以法制（治）为基础的规则经济

3、市场经济是以利益为导向的经济

p551

二、制度创新是我国政府改革的主要途径 1、政府改革与制度安排

向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能 2、政府改革与制度环境

制度环境制约其基本的价值选择以及具体的政策选择 3、政府改革与制度创新

政府主导制度创新在某些条件下是决定性的创新形式

三、政府能力是我国政府改革的行为诉求 p556 1、公共政策能力 ，我国政府改革价值取向首要着力点 2、行政管理能力 —— 3、社会服务能力——

4、自我控制能力 ——政府依据法律和法规，适应社会环境的变迁与公众意愿的改变，对政府及其官员的行为进行有效规范性约

束行为

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我国改革难点

改革是利益关系的重新分配。行政管理体制改革触及政府一些部门的既得利益。每一个政府部门都有其行使 力的固定空间，如果要对这种空间进行调整，自然会触及其现有利益。但现在有些政府部门为了获不惜越位 市场中与民争利。另一方面，本该为纳税人提供的公共服务，因为无利可图竟然缺位。政府部门的错位导致 做的事情没有做好，不该做的事情做了很多。政府行为发生紊乱的一个直接原因，与政府机构的权力部门化 部门权力利益化有关。

行政管理体制改革，是政府革自己的命。长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在改革的深化 程中，本身成了改革对象。自己改自己，甚至是大幅度地放弃自身拥有的权力和利益，毕竟不是一件容易的 情，其积极性也会受到影响。同时，政府通过行政手段主导改革的能力也受到了严重挑战。一般说来，改革 动力来源于改革的受益者，但在当前情况下，改革攻坚的阻力恰恰却来自改革的受益者。改革开放产生了一 新的利益集团，其中的部分人，现在正处于“最佳状态”。他们既反对倒退回计划经济体制，也不赞成继续推 改革，极力维持现存利益格局。这些新的利益集团和原有的利益集团交叉并存，形成相当复杂的利益关系， 对我国的改革攻坚产生一定程度的影响。

制度创新——是社会政治、经济和管理等制度的革新，是支配人们行为和相互关系的规则的变更，是组织与其

外部环境相互关系的变更，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使不断创造新的知识和社会资源的合理配置及社会财富源源不断的涌现，最终推动社会的进步。

制度安排——制度安排说的是在特定领域里约束人们行为的一组规则，它支配经济单位之间可能采取合作及竞

争的方式

制度环境——制度环境是指一系列与政治、经济和文化有关的法律、法规和习俗。指人们在长期交往中自发形

成并被人们无意识接受的行为规范。是指可供人们选择制度安排的范围使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制

寻租行为——按照寻租理论的鼻祖美国经济学家克鲁格的定义和阐述，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻

求财富转移的活动。它包括“旨在通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动

行政体制——行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运

行等各种关系和制度

行政制度——行政制度是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范和惯例，由

中央行政机关对地方各级行政机关的领导

第二十章 西方国家行政改革的理论背景p566.

自20世纪70年代英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约30年的政府改革运动，其共同点在于：.改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展 .“社会科学”的主要选择趋向一致。 第一节新自由主义

.狭义新自由主义主要是指由埃德温·坎（Edwin Cannan）创立、以哈耶克为核心的伦敦学派。

.广义的新自由主义则包括：货币学派、理性预期学派、公共选择学派、供给学派、新制度经济学、弗莱堡学派等。

一、主体理论

哈耶克1944年的《通向奴役之路》，被认为是 “标志新自由主义创立的宪章” 1、经济理论(强烈主张自由化、私有化、市场化)

2、政治理论(否定公有制、社会主义、否定国家干预) 3、国际关系理论(主张以大国为主导的全球一体化)

二、政策主张及其实践

. 1989年，约翰·威廉姆森执笔撰写了《华盛顿共识》，被视作推进自由化、私有化和市场化的新自由主义的政策宣言，包括： .财政纪律 ：预算财政赤字应该被严格控制，以至于国家不必用征收通货膨胀税的方式弥补财政赤字

.公共支出优先性的转变 ：支出应该从那些政治敏感领域撤出，重新配置到那些经济收益较高且潜在的有助于改善收益分配领域 .税收改革：扩大税基或降低边际税率，目的增强激励，在不降低经济繁荣程度的前提下提高收入水平和平等性

.金融自由化：目标是利率由市场来决定，但是实践表明在市场缺乏信心的情况下市场决定利率往往可能过高，至于对生产性企业

和政府的财务偿还能力产生威胁

.汇率、贸易自由化 .私有化 .放松管制 .产权

64

三、争议和发展

1、拉美国家 “失去的十年”

2、约瑟夫·斯蒂格利茨提出的“后华盛顿共识” 3、“圣地亚哥共识” 4、“安然现象”

第二节 公共选择理论 邓肯·布莱克在20世纪50年代首创了公共选择的研究方法。之后，经过詹姆·斯布坎南等人的创造性的努力，公共选择理论（Public Choice Theory）在60年代逐渐成型，70年代发展壮大。 .代表人物及著作：

.邓肯·布莱克的《论集体决策原理》

.布坎南的《政府与市场》、《两种截然对立的国家观》、《自由，市场与国家》 .安东尼·唐斯、威廉 ·尼斯坎南、曼库尔 ·奥尔森、丹尼斯·缪勒 …… 一、理论特点

1、问题界定和问题导向 .针对的是国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端 2、传承和借鉴 .古典经济学、联邦主义和宪政主义、瑞典学派、意大利财政学派

3、理论开创和方法创新 .所谓“公共选择”，实际是非市场的集体选择，或者“政治市场”的集体选择

二、政治与官僚制度的失败理论

1、关于“政治人”的人性的基本假定存在缪误

2、政府具有犯错误的天然倾向 ：经济人的自利动机以及现实的制度设计和制度安排，政府决策失误或失败不可避免 A政治家与选民都是经济人 B利益集团的影响 C选举规则问题 D决策代价权衡

E扩大和延伸决策错误 3、政府具有低效率的天然倾向

A政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向 B缺乏竞争机制

C缺乏激励机制 尤其缺乏降低成本的激励机制 D缺乏监督机制

E政府存在不断扩张的倾向 三、政策主张 1、宪政改革 2、引入竞争机制 3、建立激励机制

4、改革税制 （从两个方面控制预算：收支平衡 增长平衡） 5、监督政府 四、争论

1、关于“经济人”假说 2、关于方法论 3、关于政府失败

第三节 新制度经济学

罗纳德·科斯1937年发表的《企业的性质》标志着新制度经济学（New Institutional Economics）的开端。 1960年他发表的《社会成本问题》一经发表，却由于其中的关于产权和交易成本的新颖和深刻的经济思想而迅速引起了广泛的关注。以上两篇论文奠定了科斯交易费用理论（Transaction Cost Theory）的基础。 一、理论创新

1、修正和扩展新古典经济学关于理性经济人的理论假定。

2、创造性地提出和论证了产权制度、交易成本、信息、制度创新等新的概念。

3、引发了经济学革命，并且在法学、政治学、社会学等领域产生了广泛而重要的影响，甚至为整个社会科学注入了活力。 二、主要理论

新制度经济学力图实现新的制度变量与新古典主义经济理论的耦合，建立起新的、全景式的政治经济学的图示。他们认为，“制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。” 三、关于新制度经济学的争论 1、“经济人”基本假定存在悖论

2、“制度节省交易费用”基本命题上存在悖论 3、假设条件错误

第四节 新公共管理 （政府有限论和必须以市场来解救政府失灵） 一、基本概念

.新公共管理主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成 .新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估

65

.新公共管理有这样几个中心学说:以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构等。 二、主要理论

1、从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果； 2、用分权式的管理环境取代高度集权的科层结构

3、灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制； 4、极大地关注由公共部门直接提供服务的效率， 5、其核心目的是为了强化指导政府发展， 三、政策主张

1、改造公共部门 （目标 a提供公共部门的资源配置效率和工作效率 b增加政府的各种计划 项目的有效程度

c通过职能转移 缩小公共部门及其人员规模，消减政府预算开支 d丰富和改善公共缩小公共政府提供产品和服务质量

e增强公共政府服务对公共需求的反应力，使公众更加容易获得公共服务

f完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好的对政务官和议会负责 2、引入企业管理模式 3、建立顾客导向 4、引入竞争机制 5、重视行政结果 6、推行社会合作

四、关于新公共管理的争论 1、意识形态狂热

2、背离公共部门社会价值 3、理论基础存在偏差 4、“顾客满意”值得怀疑

5、放弃政府职责、逃避政府责任

第五节 第三条道路

“第三条道路”（The Third Way）是西方国家面对新世纪的挑战所选择的一套理论和政策的体系。寻求经济发展和社会公平分配之间的平衡点，是第三条道路关注的核心问题，既能保持经济的可持续发展，又能逐步改善中下阶层的社会福利，是第三条道路的目标。

第三条道路的最有影响的著作包括安东尼·吉登斯的《超越左和右》、《第三条道路：社会民主主义的复兴》、《第三条道路及其批评》、《失控的世界》，布莱尔的《新英国：我对一个年轻国家的展望》、《第三条道路：新世纪的新政治》。 一、概念和理念

第三条道路的6项原则：（1）超越左、右划分的旧思维；

（2）国家、市场和市民社会之间的有效平衡； （3）责任与权利相平衡的新的社会契约；

（4）发展一套广泛的供给经济学的政策以使经济增长与福利国家的结构性改革协调一致； （5）平等与社会多样性原则的统一； （6）重视全球化。

二、主要理论

1、在政治价值方面，主张打破传统的“左”与“右”的两分法 2、在经济体制方面，倡导一种混合经济 3、在国家功能问题上，试图分解国家的权力

4、在国家主权问题上，强调建立世界主义的民族国家

5、在福利国家问题上，主张变社会福利国家为社会投资国家. 三、关于第三条道路的争论

1、虚无空洞，难于把握，而且没有方向

2、没能保持左派的适当观点，所以也就有意无意地滑向了保守主义 3、接受了新自由主义的框架，特别是其对全球市场的关注 4、本质上是盎格鲁—撒克逊的方案

5、除了让市场说了算之外，没有明确的经济政策

6、除了象征性的承认之外，对生态问题没有有效的应对方法 第六节 治理理论

一、主要理论

1、重视社会管理力量多元化 2、重新定位政府角色 3、倡导网络管理体系 渴二、关于治理理论的反论

1、公共权力和社会活力的替代不现实 2、合作的基础的建立不可靠 3、全球治理值得质疑

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科斯定理——科斯定理(Coase theorem)由罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的一种观点，认为在某些条件下，

经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。科斯本人从未将定理写成文字，而其他人如果试图将科斯定理写成文字，则无法避免表达偏差。关于科斯定理，比较流行的说法是：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。

“诺斯悖论——是诺斯在1981年提出，国家具有双重目标，一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租

金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。国家的这两个目标经常是冲突的。另外，由于存在着投票悖论（paradoxofvoting）、理性的无知（rationalignorance），加之政治市场的竞争更不充分和交易的对象更难以考核等因素，政治市场的交易费用高昂。结果，政府作用的结果往往是经济增长的停滞。

公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制

如何运作的理论

所谓交易成本—就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人—人关系成本 顾客导向是一种营销观念，一位对目前顾客所需的物品，进行生产。以顾客的需求作为生产目标

第二十一章 典范革命与官僚制典范批判

第一节 典范革命

发达国家20世纪后30年的公共行政的理论批判——行政改革运动是在20世纪60年代社会科学典范革命的基础上实现的。在典范革命的基础上，以批判官僚制为理论基础，兴起了以创新为基调、以鼎新革故为内容的“新公共管理运动”，涌现了许多新的思想、理论和公共政策主张。

20th 60年代发达国家历上最重要转折意义的时期p603.

一、典范革命的背景

1、法国的“五月风暴”和美国的反越战运动和民权运动 2、政府的官僚系统却表现出了太多的保守、消极、被动 3、70 —80年代的经济滞涨 二、典范革命的理论

.1962年，美国科学史家托马斯·库恩（Thomas Kuhn）在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于典范或范式及其意义的概念

.“在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。但是，范式存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。”

.塞缪尔·亨廷顿认为范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标 三、典范革命与社会科学革命

.典范革命改变了传统社会科学研究的价值取向，重新构建理论规范，并以新的理论规范作为社会科学研究的价值基础 .许多具有强烈的改变传统理论规范冲击力的学说，对后来公共行政的典范革命产生了直接和长久的影响 .这一个时期涉及社会科学典范革命的理论学说是丰富多彩的。其中，主要理论包括： .（1）以罗尔斯为代表的社会正义理论 .（2）以布坎南为代表的公共选择理论

.（3）以哈耶克为代表的新自由主义 第二节 “威尔逊—韦伯范式”原则批判

在典范革命的影响下，发达国家上个世纪后半叶的行政改革是从质疑传统公共行政典则规范的合理性开始的。

这一个时期公共行政的典范革命大体上围绕着否定威尔逊—韦伯式的传统公共行政与主张代表行政现代化的新公共管理展开。 一、严格区分政治与行政

.严格区分政治与行政被认为是同时保证政治清明和行政效率的前提。这种政治与行政的两分法的经典表述是：政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。

.这种理论在当时曾经推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度架构有效地防止了“政党分肥制”等弊端。但现今它既不能保证政治的昌明廉洁，也无助于行政效率的提高。与此相联系，在国家制度趋于完善的条件下，公务员保持政治中立和服从政务官员意志的原则，也已经不再那么重要了。为着不断提高政府的效率、效益、效能，公务员发挥更大的主观能动作用是必不可少的。

官僚制度给政府带来了逻辑规范

规章制度和等级结构被认为构成了政府管理的基础。但现今人们观察到的却是一个官僚主义的“大迷宫”，一个没有灵活性，缺乏主动精神的刚性系统。过于明细的规章制度和过于森严的等级结构至少是窒息公共管理的生机和活力的基本原因之一。而且，随着公共部门组织机构中权力和权威的来源的不断扩散和增加，过去曾经带来效率的严格规章制度和等级结构正在失去意义。现在， “环境对政府组织（及其雇员）提出的要求是建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则”，

常设官僚机构被认为可以实现政策的稳定性、连续性和有效性。但是，人们经常观察到的却是政策制定与政策执

行的无能。其中心命题可以表述为：“目前已知的政策制定的核心机构，包括各个组织与过程以及它们之间的互动，其最大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。因此，只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要工作能力的最大值，克服犯错误的倾向以及无能。” 四、职业公务员是专业管理和专业责任的基础

.职业公务员被认为是专业管理和专业责任的基础。但现今人们看到的却是政府管理运转失灵和官僚主义盛行的境况。人们现在需要的是那种能够对“变化”和“诉求”及时做出有效反应、对挑战充满热情和信心的政府官员。为此，常任文官也需要承担必要的政治责任和公

共政策责任。与此同时，政府的许多传统职责或许已经再不需要或不适合由政府继续承担了。 第三节 “威尔逊—韦伯范式”官僚制度批判

文森特·奥斯特罗姆、弗雷德里克·赛厄（Frederick Thayer）、威廉·斯科特（William Scott）、戴维·哈特（David Hart）等人认为：官僚等级制及其相关的缺乏竞争问题正是当今世界社会罪恶的渊薮。 “威尔逊—韦伯范式”官僚制度范式导致了国家权利和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的“组织专横”，更“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失”。 一、官僚制度功能失调

.官僚主义体制在一定程度上抵制了腐败并且安定了美国经济大萧条严影响的社会，完成了历史使命。但与此同时也就逐渐走向了反面。 .官僚机构几乎无处不在和官僚主义盛行所造成的严重的政府公共管理问题，是导致人们深恶痛绝官僚机构和官僚主义的历史和现实缘由

.行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象，也就是大多数人认为政府的本质所在。一言以蔽之，政府正在走向异化。

二、政府公共开支的几乎无限制地增长

.人们对官僚机构深恶痛绝的另一个重要原因，在于政府公共开支的几乎无限制地增长。科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本。

.必须限制政府的公共开支，使其与国民生产总值的增长成比例，同时使公共部门规模的扩大低于私人部门。 三、官僚制的死亡

.沃·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》中说：官僚制是19世纪后半叶和20世纪前五十年这一历史阶段中被证实为普遍有效，因

而占据组织结构模式主导地位的组织模式。但是，现在这种组织结构已经与当前的社会现实脱节了。环境的不断变化正在促使官僚制走向灭亡。

.一种可以替代官僚模式的新的理论已经诞生，这一种新的理论“以用户为驱动力的服务组织的概念”为基础。 四、对摧毁官僚制的反对意见 .反对意见认为：

.尽管在形式上大张旗鼓、轰轰烈烈，但新公共管理运动事实上并没有超越官僚制，既没有改变政府的主要功能，也没有改变政府的基本组织结构，更没有没有从根本上改变政府的性质，至多只是部分改变了官僚制行政的运作方式。

.官僚制的以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征的行政管理方式，尤其是包含着法制、程序、契约、规则、效率、公正等要素在内的“官僚制精神”，即实质上的理性精神，并没有受到令人信服的批判，更不要说被替代。

.在更为深刻的层面上，这种“官僚制精神”是与国家的宪政原则相一致的。这意味着，“摧毁官僚制”或许需要改变国家的某些宪政原则和宪政体制。

.在此意义上，我们需要的是“改革”而不是“替代”或“摧毁”。

第二十二章 政府理论创新 .

第一节 理论创新的进程与内容 一、理论创新的进程

1、60年代的新公共行政强调公共利益和公共责任，首开了质疑传统行政典范合理性的先河；

2、70—80年代新公共管理（New public management）强调的是通过基于管理主义的政府制度创新，全面增强政府公共管理的有效性； 3、90年代的“政府再造”（Government Reengineering）或重塑政府（Reinventing Government）运动，进一步发展为以“企业家政府”为基本价值标准，全面重新审视传统的公共行政，进而重新定义政府。 二、理论创新的特征

1、不同时期的理论具有很强的相关性、一致性和融通性，譬如，都主张改革政府的组织结构和人事制度，都强调降低和限制政府的公共开支，都要求尊重国民参与的意愿和权利，都重视公共利益和公共责任，都反对官僚主义和提高政府管理的有效性等等； 2、不同时期均有占据主导地位的主流理论，从而形成了虽然相通但却不同的新的“典则规范”； 3、否定传统典则规范和创立新的典则规范的深刻程度逐步抬升。 第二节 新公共行政

1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学学者会聚位于美国纽约洲雪城大学（Syracuse University）的明诺布鲁克会议中心（Minnowbrook Conference Center），试图通过回顾和检讨公共行政学的、发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向会议提出了“新公共行政学”（New Public Administration）作为区别已往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物。

一、新公共行政的主要内容 1、主张社会正义和社会公平

2、主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学 3、主张构建新型的政府组织形态 4、主张突出政府行政管理的“公共”性质 5、主张“民主行政”

政府必须重新规范市场p624.

三、重塑政府、政府再造撤出制高点 p616

1、重塑政府的政策主张 (1)起催化作用的政府 (2)小区拥有的政府 (3)竞争性政府 (4)卓有使命感的政府 (5)讲究效果的政府 (6)受顾客驱使的政府 (7)有事业心的政府 (8)有预见的政府 (9)分权的政府

(10)以市场为导向的政府 2、政府再造

戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克认为“我们所说的‘政府再造’，是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

.提出政府典则规范十大原则:

政府再造与政府不再造p625

3、撤出制高点

（1）新时代已经来临我们正在向一个世界经济交融策动、交相呼应的全球一体化的新时代前进。这个新时代是是三种力量相互作用的结果：

其一，发生于全球的思想转变

其二，世界经济融合的步调明显加速，出现了跨国界体制

其三，技术发展。计算机的大众化以及各种价格低廉的通讯方式，尤其是国际互联网的迅猛发展，其影响是极其深远的。

（2）国家控制“制高点”

所谓‘制高点’，是对政府直接控制经济中具有战略意义的领域——甚至更多的领域——这种体系的简称；国家控制制高点的目的只有一个：确保政府控制国民经济的战略部门——重要的企业和工业；在美国，政府不是通过所有制，而是通过经济管制对制高点实施控制，从而形成了一种特殊的管制资本主义。 （3）国家撤出“制高点”

到了90年代，人们的注意力集中于“政府的失灵”，由此在典范革命的基础上，产生了世界历史上规模最大的一次拍卖——大规模的政府私有化。与此同时，政府正在撤销在过去几乎涉及到日常生活每一个方面的管制机构和管制条例。 第四节 创新公共行政 一、公共行政行动理论

以美国学者米切尔·哈蒙（Michael Harmon）为代表，以哈蒙的《公共行政的行动理论》和哈蒙和理查德·梅尔（Richard Mayer）合著的《公共行政的组织理论》等著作为主要的学术标志；公共行政行动理论是从否定传统的理性模式的行政观开始的。

哈蒙认为，要纠正传统行政观的不足，首先必须澄清价值观的规范，以新的理论规范作为政府公共行政管理和公共政策选择的价值基础。

二、民主行动理论

1、公共行政的核心价值在代表和最大限度地表达公共利益；

2、通过有效的制度安排实现国民的实质性参与公共政策的制定过程；

3、确保行政“主权的委托者“的功能地位和作用，实现行政的为国民服务的最高宗旨；

4、反对“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。 三、全面质量管理 1、顾客导向 2、领导示范 3、全员参与 4、重视教育 5、强化团队

四、行政专业责任

—狭义政府即国家行政机关及其官员因其执掌国家公共行政权力 运用公共行政管理方式履行国家公共行政职责而产生特殊专业责任，专业责任与三种公共行政现象密切相关： 1、现代官僚科层组织的形成 2、科学管理原理的产生 3、“法律有限、人事无穷”的影响 五、重新定义公共行政

.重新定义公共行政是从“黑堡宣言”（Blacksburg Manifesto）开始的；

.其代表人物有格雷·万斯莱（Gary Wamsley）、约翰·罗尔（ John Rohr）、查尔斯·古塞尔（Charles Goodsell）等。他们也被称为弗吉尼亚工学院重建学派；

.其理论观点1983年在题为《公共行政与治理过程》（Publi Administration and the Governance Process）一文中作了最初的表述。 六、新公共服务

.新公共服务（New Public Service）是以罗伯特·登哈特（Robert Denhardt）和杰里特·登哈特（Janet

Denhardt）夫妇为代表的一批公共行政学者批判和反思新公共管理理论，特别是企业家政府理论的理论结果。

.新公共服务理论的要点主要集中在以下几个方面：

1．政府的职能是服务而不是“掌舵”； 2．公共利益是目的（目标）而不是产品；

3、政府实现上述责任的路径，在于使所有相关各方共同参与到制定和执行政策的过程中来。

第二十三章 修正政策与改革政府 第一节 福利国家、公共管理与改革

一、福利国家与改革

1、福利国家与政府职能 .社会保障制度在欧洲国家具有悠久的历史。早在公元前五世纪的雅典，成年男性中就有近半接受着政府的某种资助。

.第二次世界大战之后发达国家普遍将福利国家当作制度选择。福利国家包含一系列将货币和必需物品、服务分配给公民的制度和政策，而这些制度和政策分配并不建立在市场运作的基础之上。

.福利国家是指那些直接运用有组织的力量（通过政治运作和行政手段）对市场力量的运作进行修正

的国家。

2、现代福利国家的建立

.社会福利国家建立在一种部分明确、部分隐晦的社会契约基础之上，这种契约要求确保和促进个人、集体的社会保障，社会公正，确保和促进几代人之间的团结互助。这种社会契约依据四项基本原则：

.第一，劳动权利，包括充分就业、终生就业、改善劳动条件。

.第二，反贫困斗争，包括最低收入线，在反贫困、反社会排挤的斗争中实行各种形式的社会救济。

.第三，风险保护，社会福利保障，也就是为了保护雇员和他们的家庭抵御疾病、事故、实业、死亡等风险的威胁而提供的保障措施。 第四，促进机会平等，包括用于教育、职业教育、职业转换、业余活动的国家开支，资产受歧视的地区、社会集团以及个人的反歧视措施

.在一定的周期之内，以庞大的福利开支为基本方式的福利国家政策，在客观上扩大了市场需求，可以直接和强烈地刺激社会消费，拉动经济的增长。

.与此同时，“福利普遍性和保障全面性原则”的实施，通过社会再分配提高了中低收入居民的消费水准，改善了他们的生活状况，扩大了他们的边际消费能力，因而对社会的安定、和谐，同时对经济增长起到了重要的作用。 二、公共管理与改革 福利国家政策的不良后果： 1、滞胀

2、公共财政状况恶化 3、国民懒惰情绪普遍滋生

4、政府机构庞大、行政效率低下、官僚作风盛行

.受此影响，政府必须进行新的改革：要么缩减规模，要么提高效率，或两者兼顾。所以，政府普遍把市场化运作当作实现公共产品或公共服务有效供给的路径选择。 第二节 市场化、社会化与改革 一、民营化

.民营化源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动；美国里根总统时期也曾竭力要求政府部分功能实现民营化。

.民营化的具体做法大体上有：签约发包方式，公有民营方式、公民合营方式、完全民营方式、诱导转助方式等等。 二、社群主义 .社群主义主张：

. 1、开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”；

. 2、社区作为公共管理基本单位，为其成员提供思维、行为、判断和生活的基本背景，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构； . 3、实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。 三、第三部门

1、第三部门：政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合； 2、20世纪60年代，法兰克福学派的代表人物，德国思想家哈贝马斯（Jurgen Habermas）在其《公共领域的结构转型》（Strukturwandel dereffentlichkeit）一书中提出了“公共领域”的概念和理论，进而开启了 20世纪晚期关于市民社会（civil society）、第三部门等相关理论研究的先声。

第三节 修正政策与改革政府国家案例

三大危机，即财政危机、管理危机和信任危机，构成了西方国家政府改革的直接动因。在改革的价值和路径选择上，改革者主张私有化、市场化、自由化、国际化、放松管制和大幅度削减福利开支，同时主张强化国家对于政治文化生活的干预，甚至推出严刑峻法。这种经济上的自由主义与政治上的保守主义紧密结合的特点，被称为新保守主义。 一、英国的改革

1、英国修正政策与改革政府的背景 .英国的改革发端于保守党的希思政府时期 .撒切尔执政时期英国改革出现了高潮 .撒切尔主义是指撤切尔夫人上台后在保守党内出现的占统治地位的“新右派”势力的意识形态，是当代西方“新自由主义”与“保守主义”的混血儿。 2、英国修正政策与改革政府的主要内容 . （1）以货币主义取代凯恩斯主义 . （2）改变公共财政政策 .

（3）重组公共部门 （私有化或非国有化是重组公共部门核心政策理念）. （4）限制工会活动 .

（5）改革行政体制 （改革组织体制和领导体制 改革公务员管理制度 减少公务员数量 完善公共服务 ） 3、布莱尔工党政府的改革政策主张

.布莱尔工党政府上台之后，进一步深化了保守党政府的某些改革政策，但在改革的基本理念方面却具有某种“社会民主”的回归，主张 “左”与 “右”的平衡，走“第三条道路”，进而构筑“欧洲模式”。 托尼·布莱尔的伟大成绩就是把公平和包容性的社会民主价值观与撒切尔主义的经济方案相结合。 二、美国的改革

1、里根政府的修正政策与改革政府

（1）大幅度减税和改革税制 （税制改革法案特点：公平 简化 促进经济成长） （2）控制货币供应量和紧缩信贷 （3）压缩非国防财政支出和进行行政改革 （4）放松管制

2、克林顿政府的修正政策与改革政府

里根政府的财政政策导致联邦财政状况持续恶化。在这种背景下，克林顿政府一开始就以“行动主义”的作为自己的执政标识，其政策主要包括：

（1）增税： “克林顿税收计划” （2）改革社会保障制度

（3）改革政府：《政府绩效与结果法》 三、新西兰的改革

1、新西兰修正政策与改革政府的背景

20世纪70年代后，由于多方面的原因，新西兰经济繁荣的基础开始动摇，经济陷入了极大的困境之中，同时财政和社会出现危机。 2、新西兰修正政策与改革政府的主要内容 （1）改革经济体制 改革金融和财政体制 改革国有企业改革税制

改革劳动政策 （1991年雇佣合同法） 改革外贸体制

（2）改革社会保障制度

将所有的救济金、补助金将合并为一种基础补助金，同时对高等教育和医疗实施部分收费政策，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式 （3）改革政府 重构中央部、局 引入契约管理关系

削减国家公务员，降低行政成本 减少政府资产

第二十四章 问题与争论

一、关于“企业家政府”的批评

（一）根本不存在一个注定了要凌驾于其它价值或利益之上的价值或利益，即使是顾客取向的公共服务观；

（二）“政府是与众不同的”，因为政府被赋予了保证竞争性权力中心、个人权利保障、定期选举、联邦主义、分权等独特的宪法责任； （三）除非人类不再需要国家，否则，试图把一个政府机构变成一个企业，并相应用利润或“盈亏底线”取代公共利益，只能是一种不现实的浪漫乌托邦；

（四）用企业家精神改革公营部门或从本质上在政府内部建立企业家动机固然诱人，但是，美国政府真的可以像麦当劳一样经营吗？ .从现在的情况看，并不存在什么“重塑政府”或“政府再造”，已经发生的一切在本质上只是一场关于政府管理的改革，或许，称之为“政府管理革命”更为符合实际状况。 二、政府职能与“钟摆”

在过去的30多年里，各种关于政府的理论层出不穷、丰富多彩，修正政策或政策修正，改革政府或政府改革成为世界性的一种思潮、一种价值追求、一种政策选择、一种运动，甚至一种时尚。不论从什么角度观察和解析，人们都可以同意，在过去的30多年里，世界经历了一场大变革。

（一）变革的性质、原因和政府的角色 1、变革的本质是划定国家和市场之间的边界；

2、对国家所有制和干预的幻灭感促成了这场变革，促成了全球向传统自由主义的回归；

3、国家创造并维持市场运作的边界，这就是新的方向。国家接受市场的约束；政府不再充当生产者、控制者和干预者——无论通过所有制还是严厉的管制。……政府将转变成一个裁判，制订确保竞争的游戏规则。 （二）历史会发生逆转吗

16世纪，意大利物理学家伽利略(Galileo Galileo)发现了钟摆原理：钟摆自最高点往下运动，来回摆动达到的高度点绝不会高于最高点，并且，摆动的周期与其重量无关，每摆动一次的时间都完全相同。那么，上述改革运动会持久或者说会发生逆转，即重新划分或调整国家与市场的边界吗？

（三）行政改革能否延续的影响因素

1、可持续发展问题 2、社会公平和正义问题3、民族特性问题 4、环境问题5、人口问题 三、公共行政（学）的任务

（一）1980年，美国著名行政学家德怀特·沃尔多针对当时公共行政的现状提出了一个严肃的问题，即公共行政往何处去？继而提出了14个相关的问题：

.1、如何应付未来成长减缓及资源渐趋稀少的情况？

.2．如何在此新而困难的行政环境下，重新解释经济、效能、和效率？

.3．如何在硬性价值（ hard values）——秩序、安全、国防、生存等，与软性价值（ soft values）——自由、平等、正义等之间作取舍？

.4．如何调和专家及知识的权威与民选官员所代表的权威？ .5．如何应付公部门或公务界的“工会”（ unionism）问题？ .6．如何平衡集权与分权的主张及机能问题？ .7．如何应付各种族的伦理价值问题与男女平等问题？ .8．如何应付公共行政知识过时的问题？

.9．如何应付在政府体制内及由行政人员制定政策的问题？ .10．如何平衡目前或即将来临的需要与长期未来的需要？ .11．如何设置、管理、与控制新型的组织结构？ .12．如何适当发展较少独断及较少结构化的组织？ .13．如何应付伦理道德渐坏的复杂性及混乱的问题？ .14．如何应付冲突与危机的问题？

（二）公共行政（学）发展前景的四个思考角度 1、发展方向与价值选择的关系

（1）公共行政（学）是否需要“典范革命”以及新的、适应发展的主体理论、研究领域、研究方法？ （2）公共行政（学）是否需要、需要什么样的价值基点以及价 值体系？

（3）公共行政学在基本特征上应当是“应然的”还是“实然的”？

（4）公共行政学应当更多地注重理论研究还是实务研究，或者二者并重？ （5）公共行政（学）是否存在普遍适用的“范式”、是否需要更多地注重差异性？ （6）是否需要以及通过什么方式实现“政府”与“学界”的融通 2、国家与社会的关系

. （1）应当弱化还是强化政府的政治职能、社会职能？

. （2）如何更好地兼顾公平与效率的不同的价值观、不同的逻辑、不同标准？ . （3）如何把握“公共权力约束”与“市民社会自治”的双重需求？ . （4）如何在进一步扩大国民参政权力的条件下制定和执行公共政策？ . （5）如何在利益进一步趋于多元化的条件下实现社会利益的整合？ . （6）如何实现“公共权利”、“专业权利”、“公民（群众）权利”之间的平衡？ 3、政府与市场的关系

. （1）应当弱化还是转变政府的经济职能？

. （2）如何看待、界定和处理政府“规范市场”与“干预市场”的界限？

. （3）如何实现政府对社会经济发展的“促动”作用与市场对资源的基础配置作用之间的平衡？ . （4）政府是否需要继续扮演“公共经济巨物”的角色？ . （5）政府对“创新”承担什么责任，或应当发挥什么作用？ . （6）世界需要什么样的和如何建立、维持“国际经济新秩序”？ 4、政府行政制度与公共管理有效性的关系

.（1）建立什么样的如何建立政府领导体制和组织体制，并使之长期有效？ .（2）建立什么样的如何建立政府绩效制度，并使之长期有效？ .（3）建立什么样的如何建立行政成本核算制度，并使之长期有效？ .（4）如何确定政府规模，并使之与国家的发展进程相一致？ .（5）如何改进政策制定系统和政策执行，并使之长期有效？

.（6）如何看待、界定和处理诸如“效率与法律”、“首长负责制与专业责任”、“专才与通才”、“国际化与本土化”、“国际经验与中国特色”一类的问题？

公共行政学概述

1． 行政管理学——

2． 公共行政管理研究对象及目的 3． 行政研究方法 4． 研究方法15种 5． 公共行政学特点

6． 公共行政学与其他学科关系 7． 现代行政特点 8． 现代行政精神

公共行政学的演进

9． 公共行政学的演进

10． 古德诺二分法划分行政职能，意义 11． 行政学产生 12． 泰罗贡献

13． 马克斯韦伯认为合法的权力分为： 14． 韦伯官僚主义 15． 合理-合法的官僚主义 16． 生态行政学 17． 权变中心思想 18． 我国公共行政历史

我国作为后发展中国家，公共行政研究特征 19.我国行政管理面临的主要课题

公共行政管理体制

20.公共行政管理主体 客体 公共行政管理体制

21.行政立法 行政司法 行政管理法规 行政决策 行政决定 行政政策 行政决策和非行政决策的区别 行政领导 行政指导 行政领导 行政规划 行政计划 行政预算 行政协调 行政沟通 行政平衡 行政干预 行政检查 行政制裁 行政扶助 行政救济 行政服务

行政职能

22.罗斯福新政 23.行政职能

24.国家行政职能考察角度 25.行政职能扩展现象和原因

26.政府从来没向现在这样影响人们的生活

政府与市场关系

27.市场失灵—— 28．公平与效率关系 29.市场失灵问题 30.政府失灵问题

行政权力

1. 行政权力—— 2. 行政权力演变 3. 行政权力结构： 4. 行政权力动态结构特点 5. 行政权力特征：

6. 行政权力和其他政治权利关系

20th行政权力发展的独特现象

1.21th行政权力发展 展望

2.面对传统 现代 后现代混乱局面权力发展 3.行政权力分配 4.行政权力分配途径 5.行政权力在分配

6.行政改革就是行政权力在分配 7.行政改组原因 8.政府权力分配原则

9.行政权力分配与政治授权的关系 10.集权与分权关系 11.权力与义务 行政特权——

行政授权

1. 授权—— 2. 行政授权特征： 3. 行政授权划分（程度） 4. 行政授权条件 5. 不授权内容 6. 授权程序

7. 3r授权，客服障碍

行政权力行使

1. 行政权力基础 2. 行政权力行使手段 3. 权力和权威区别

4. 影响行政权力行使程度因素 5. 负效应

6. 他律机制 自律机制

行政领导

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

领导基本功能

领导者与管理区别 优秀领导者品格

优秀领导者基本素养 领导能力行为 十种使命

领导能力分为五种层次 领导能力提升途径

行政组织

1. 行政组织特征

2. 行政组织基本要素 3. 行政组织的产生与成立 行政组织法定程序

4. 行政组织类型 5. 组织目标作用

6. 组织目标系统三个基本层次 7. 合理化的组织目标—— 合理化组织目标取决

8. 行政组织目标特征 9. 目标管理概念 10. 目标管理性质

11. 成功实施目标管理条件 12. 组织结构 13. 管理幅度——

14. 管理幅度宽窄取决条件 15. 管理层次—— 16. 行政组织体制

组织原则

1. 组织原则 2. 我国组织原则

组织环境

1. 一般环境—— 2. 特定环境——

3. 组织与社会团体互动方式

4. 组织气候——

组织变革

1. 2. 3. 4. 5.

变革因素 变革过程 变革阻力 变革阻力克服 成功变革的条件

人事行政

1. 人事行政——

2. 现代人事行政趋向及特征 3. 西方公务员制度特征 4. 职位——

5. 职系 职组 职类 职级 职等

6. 职位分类和品位分类比较

现代人事行政更新机制

1. 考任制—— 程序

2. 培训制—— 培训特征

3. 退休制—— 退休条件

4. 激励保健机制 5. 考核—— 6. 奖励—— 7. 晋升条件 8. 工资—— 福利——

工资和福利合理原则

现在人事行政调控机制

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

人事调控机制—— 公务员权利 义务 公务员道德要求 对公务员监督 惩戒制——

公务员违法乱纪行为 中国公务员制度阶段

公务制度与西方公务制度特点

9. 我国公务员与传统相比新特点 10. 我国公务员制度 11. 考试录用—— 退休 辞退 考核 奖励 处分 职务升降 回避 培训 工资 保险 福利

西方人事行政

1. 2. 3. 4.

西方人事行政发展阶段 改进西方人事行政方法 提高公务员效绩办法

重视公务员规范与个人权利之间的平衡

行政决策

1. 2. 3. 4. 5. 6.

行政决策—— 行政决策特征： 行政决策分类

风险型决策具备条件 战术决策特点

行政决策地位和作用

行政决策体制

1. 行政决策枢纽系统—— 2. 行政决策枢纽系统特点 3. 行政决策枢纽系统任务 4. 行政决策信息系统—— 行政决策信息系统类型：

5. 行政决策信息系统作用 6. 行政决策咨询系统—— 特点：

7. 行政信息机构及工作人员作用

行政决策过程

1. 行政决策过程的理论模式

理性分析与党派分析相结合的错综复杂不断探索的过程 决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程 决策是理性决策和渐进决策过程的结合

2. 决策过程： 3. 决策可行性分析 行政决策实施

4. 我国行政决策存在的问题 5. 完善我国行政决策体制的路径

行政执行

1. 行政执行—— 2. 行政执行特点：

3. 行政主体多元化理解 4. 行政执行地位和作用 5. 常规性执行 非常规性执行

执行法律的行政执行

执行公共政策的行政执行 单一主体的行政执行 多主体的行政执行 成功的行政执行 失败的行政执行

6. 行政执行能力——

行政执行研究的线索 途径 模式

1. 行政执行线索

2. 行政执行理论 途径 模式 3. 行政执行理论模式—— 4. 理论和现实意义

5. 政策执行的博弈模式——

行政执行方式

1. 行政执行方式—— 2. 行政执行管理方式—— 行政执行管理方式体现

3. 行政执行的政治方式 行政执行的法律方式 行政执行的市场方式 行政执行的伦理方式

行政方法

1. 行政方法——

2. 行政方法的价值和功用

3. 传统行政方法到现代行政方法 4. 现代行政方法特点

行政基本方法

1. 行政基本方法—— 行政强制方法—— 2. 行政诱导方法—— 3. 参与管理方法—— 4. 行政责任方法——

行政程序

1. 行政程序—— 2. 行政程序内容：

3. 行政工作程序化意义： 4. 行政程序简化 内容，步骤

5. 行政计划——

6. 行政计划构成要素 7. 行政计划编制过程 8. 行政计划编制方法

行政技术

1. 行政技术——

2. 行政管理系统工程—— 系统工程建立步骤

3. 电子政务—— 4. 电子政务影响 电子政务发展阶段

5. pdca技术

行政效率

1. 行政效率—— 2. 微观行政效率 宏观行政效率

3. 技术行政效率 配置行政效率 关系

4. 静态效率 动态效率 组织效率 个人效率

5. 行政效率在行政管理中的作用

6. 传统行政效率模式

7. 现代行政效率特点及发展趋势 8. 我国行政效率历史与现状

行政效率测定与绩效评估

1. 效绩评估在行政管理功能 2. 绩效评估与政府政治合法性 3. 效绩评估困难原因

效绩评估测定方法和技术

1. 2. 3. 4.

效率测定的实施框架 效率测定方法分类 效率测定具体方法

采用不同效率评定方法结论

机关管理

1. 2. 3. 4. 5. 6.

机关管理（行政）—— 机关管理事务特征： 机关管理意义 机关管理原则

机关管理现代化意义

机关专业部门和管理部门注意下列问题

行政文书管理

1. 2. 3. 4. 5. 6.

机关文书管理—— 机关文书—— 机关文书作用

机关文书管理程序 机关会议——

机关后勤管理作用

公共财政

1. 公共财政职能——

2. 公共产品和私人产品不同 3. 市场失灵 政府失灵

4. 公共财政职能 5. 国家预算—— 6. 单式预算 复式预算 零基预算 增量预算

7. 国家预算程序

公共财政支出

1. 公共财政支出—— 2. 购买型支出 转移性支出

3. 公共财政型支出原则 4. 成本效益分析——

公共财政收入

1. 公共财政收入—— 2. 税收—— 3. 税负公平——

4. 公共财政政策—— 5. 公共财政政策分为： 6. 财政平衡 财政赤字 结构性赤字 周期性赤字

7. 财政赤字影响 8. 货币政策

依法行政

1. 依法行政的发展特点 2. 依法行政理论基础构成 3. 行政权特性：

4. 依法行政历史基础和现实原因 5. 依法行政——、 君权神授—— 三权分立—— 利益均沾——

行政行为

1. 行政行为—— 2. 行政构成要素 3. 行政行为特征 4. 行政行为种类 准法律行为—— 法律行为—— 抽象行为—— 具体行为—— 积极行为——

消极行为—— 羁束行为—— 自由裁量行为—— 无附加条件行为+ 附加条件行为—— 单方行为—— 双方行为—— 多方行为——

5. 行政行为功能：

行政行为的基本方式

1. 行政执法行为—— 行政检查——

2. 行政决定行为—— 行政许可—— 排他性许可—— 非排他性许可—— 一般性许可—— 特殊性许可——

3. 我国行政许可分为 4. 行政奖励—— 5. 行政处罚—— 行政处罚分类：

6. 行政行为程序

7. 行政强制执行—— 8. 强制执行分为

9. 行政合同行为—— 内部合同—— 外部合同—— 承包合同—— 转让合同—— 委托合同——

10. 行政司法行为—— 11. 行政司法行为分为： 12. 行政裁决分为： 13. 行政复议—— 行政复议不受理的项 行政复议申请

行政行为合法要件

1. 行政行为合法要件—— 2. 行政行为合法要件分为：

3. 行政行为生效方式

行政违法 行政不当及行政法律责任

1. 行政违法—— 行政违法特征

2. 行政不当—— 3. 行政不当特征 4. 行政责任——、 行政责任特征

5. 行政责任 内部行政责任—— 外部行政责任—— 惩罚性行政责任——、 补救性行政责任——

6. 惩罚性行政责任形式 补救性行政形式

行政责任的免除

1. 行政责任的免除—— 2. 正当防卫—— 正当防卫三要素

3. 紧急避险—— 紧急避险三要素

法制行政

1. 法制行政 法治行政

2. 行政法制的特征 3. 现代行政法治特征

4. 行政法治与行政法制异同

行政监督

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

行政监督—— 行政监督类型 行政监督的

行政监督的主要方式 行政管理内部机制的意义 行政监督组织机制 行政监督心里机制

法制监督

1. 法制监督特征

2. 3. 4. 5. 6. 法制监督主体及形式 行政诉讼—— 行政诉讼特征 行政诉讼分为

行政诉讼制度通则

社会监督

1. 2. 3. 4.

社会监督——、 社会监督特征 社会监督形式

国家法制监督和社会监督局限性

行政责任

1. 应为行政责任—— 不应为行政责任—— 广义行政责任—— 侠义行政责任——、

2. 政治责任与行政责任 3. 行政责任扩展途径 政府自身变化

4. 行政职能扩展问题 5. 行政职责演变

6. 我国行政责任法制化低的原因 7. 行政责任特征

8. 行政责任内在实施条件 基本权利 一般权利

9. 行政责任的构成要件

行政责任确定

1. 政府官员行政责任确定 2. 进行行政责任确认的意义 3. 确定行政责任依据 4. 行政裁决—— 行政诉讼—— 行政惩处—— 行政赔偿——

行政伦理

1. 行政道德—— 行政伦理——

2. 行政伦理涵义

3. 行政伦理关系内容

4. 行政伦理失范—— 5. 行政伦理困境

现代政府能力构成

1. 现代政府宏观能力集中

公共危机管理及政府能力

1. 2. 3. 4. 5. 6.

公共危机—— 公共危机类型 公共危机领域 政府危机管理

公共危机管理阶段