国内加工贸易当前问题分析及措施

所谓加工贸易从广义讲,是指外国的以投资的方式把某些生产能力转移到东道国或利用东道国已有的生产能力为自己加工装配产品,然后运出东道国境外销售的一种贸易形式。从狭义讲,加工贸易是指部分国家对来料或进料加工采用海关保税监管的贸易。从本质讲,加工贸易是指一国进口料件,加工组装后再出口的生产与贸易活动。改革开放30多年来,我国加工贸易从无到有、从小到大,取得了巨大成绩。据统计,在1982-20XX年间,加工贸易进出口年均增长%,其中出口增长%,进口年均增长%,比同期进口总额年均增速高7个百分点。①20XX年,虽然受国际金融危机冲击较大,但我国加工贸易累计进出口总额仍达亿美元,其中出口亿美元,进口亿美元。②20XX年前5个月,我国加工贸易进出口亿美元,比去年同期增长%,其中出口亿美元,增长%;进口亿美元,增长%。③30多年来,加工贸易已经成为我国对外经贸发展的主要推动力,有实证分析显示:我国加工贸易每增长1个百分点,GDP增长约个百分点。(66)此外,加工贸易还推动了国内配套产业的发展,促进了产业结构调整和技术进步,成为吸引和利用外资的重要方式,并且对解决劳动力就业也具有积极意义。但是,长期以来,低端加工贸易的发展使我国加工贸易呈现出低附加值、高能耗、高污染的局面,对经济社会和自然环境带来了不利的影响。深入分析我国加工贸易现存的问题,采取有效可行的对策措施,对于促进我国加工贸易持续健康快速发展无疑具有十分重要的现实意义。

一、目前我国加工贸易发展中存在的主要问题

我国加工贸易发展中现存的主要问题,可以概括为三个基本方面:(一)加工贸易产业处于国际产业增值链条低端环节这表现在:1.加工增值环节主要停留在材件加工生产阶段。目前,我国主要是作为跨国公司国际产业链中的下游产业,是开展加工或组装业务的生产单位。即便是我国加工贸易发展较好的沿海地区,其制造业加工增值环节也主要停留在主要原材料和技术设备的加工生产阶段,零部件和原材料仍是大量依赖进口,尤其是真正体现技术水

平和要素含量的设备和中间投入品更是严重依赖进口。

2.加工料件本地采购率较低及国内产业链条短。在我国当前的加工贸易中,多数外商对我们国产料件的使用率较低。比如,日资制造业在中国本地采购比重只有%,不仅低于全世界日资本地采购比重%,也低于东南亚地区日资的%,更低于美国日资的%。从分布上看,日资中本地采购率在30%以下的占到全部在华日资总数的%,明显高于在美日资的%的比重,也明显高于东南亚日资的%。(70-71)较低的加工料件本地采购率,反映了当前我国加工贸易的国内产业链条偏短,使得我国经济对外商的依赖增大,既容易丧失对市场的控制,也容易导致我国加工贸易的后劲发展不足。

3.加工贸易在国内区域发展上存在不平衡现象。加工贸易在我国区域分布上,呈明显的东高西低、进出口规模依次递减的不平衡发展态势。资料统计,我国加工贸易进出口金额前9个省市,均集中在东部沿海地区,其中,广东、江苏和上海3省市的加工贸易进出口规模均在200亿美元以上。而加工贸易进出口额最小的5个省份均分布在西部地区,除西藏至今仍未开展加工贸易外,内蒙古、贵州、宁夏和青海的加工贸易进出口额合计仍然不足亿美元。

(二)加工贸易中高耗能和高污染产业所占比重较大

这表现在:1.加工技术落后对环境造成了严重负面影响。由于过于注重短期经济效应和扩大就业率,特别是由于加工技术落后,在我国加工贸易引进和发展过程中,对环境造成了严重的负面影响。比如,在我们所引进的化工、造纸、橡胶、塑料和制药等产业或项目中,由于我们落后的加工技术手段,使得这些产业在污染物排放的强度上排列前位。尤其是沿海的加工贸易地区,成为我国污染最集中的地区,虽然这一地区只占全国土地面积的%,但排放了占全国45%的工业废水和47%的工业废气,废物历年贮存量达到全国的41%,并且该比重还呈逐年增长趋势。经济发达的珠江三角洲,半数以上土壤遭到重金属污染。(1)

2.外商将高耗能产品加工业转移到中国。由于我国对工业产品缺少环保标准或标准比发达国家低,导致一些外商通过直接投资转移其被限制的生产设备和工艺流程,甚至把一些垃圾转移到我国境内,进行循环再利用。据统计,在世界各国工业化过程中,原煤、电力消耗对GDP增长的弹性系数一般保持在之间,而我国原煤、电力等能源消耗的增幅明显高于GDP增速,消耗弹性系数呈不断扩大趋势,该系数已经提高到左右,(33)这跟外商将高污染、高耗能产品加工业转移到中国有密切关联。

(三)加工贸易中外资占据了主导的地位和分额

这表现在:1.加工贸易的经营主体是外商投资。以高技术产品的加工贸易经营和增长速度为例:外资是以外商独资为主导,保持着出口与进口同样较高的增长速度。比如,20XX年在高技术产品的加工贸易进出口中,外资的出口额和进口额分别达到亿美元和亿美元,占出口和进口总额的比重分别达到%和%。相比之下,内资的进出口额规模很小,出口额仅为亿美元,进口亿美元,分别不足外资出口与进口的1/7和1/4;与20XX年相比,外资加工贸易中增长速度最快的是外商独资,5年来出口年均增速达到%,进口为%;在内资中,国有进出口的增速缓慢,5年间出口年均增长21%,而进口增速不足10%。④

2.外商独资进料加工贸易发展趋势增强外商独资仅以我国作为生产加工基地,产品出口以进料加工生产为主,生产经营权掌握在自己手中;而国有的加工贸易是以来料加工装配为主体,生产经营的主动权无法控制在自己手中。近几年来,外资加工贸易在机电产品和高新技术产品上占比更大,且外商独资进料加工贸易发展趋势增强。这说明国内目前参与全球化的能力仍很薄弱,使得我国原有的工业基础和技术作用没有充分发挥出来,从而严重阻碍了整个加工贸易的升级和国内配套程度的提高。

3.人员的流动也主要发生在外资间。外资加工贸易集中在我国加工贸易发展最好的东

部沿海地区,这导致加工贸易的配套主要是在外资间进行,人员流动也主要发生在外资间,产业关联和技术外溢效应有很大的局限性。另外,我国由于缺乏高效的人才流动机制,不但跨国公司人才向本土流动存在障碍,还导致了本土人才的逆向流动。这既不利于外资的技术溢出,也削弱了我国自主创新的能力基础。

二、推进我国加工贸易持续健康发展的对策措施

我国是发展中国家,为改变外贸依存度过高的现状,优化产业结构,需要采取一系列措施加快推进加工贸易转型升级和持续健康发展。

(一)抓住国际产业转移机遇

目前,新一轮全球生产要素优化重组和产业转移呈现新的特点,跨国公司开始将具有更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构向外转移。为此,我们国内应抓住国际产业转移的机遇,进一步提升加工贸易的发展水平。

1.要把加工贸易作为承接新一轮产业转移的载体。纵观全球产业与贸易发展格局,跨国公司总是通过产业转移,将一种产品的不同生产环节放到成本最低、效率最高的地区。而产业链条越长的产品,越可能成为加工贸易产品,传统上从源头到最终产品在一国内完成的所谓“一般贸易”产品,在国际贸易中所占比重越来越低。由于加工贸易是当前中国接受跨国产业转移的重要方式和参与国际分工的基础手段,中国也是加工成本最低、效率较高的地区,因而促使我国加工贸易产业升级和新的发展已成为产业结构调整升级的又一新趋势。

2.要坚持引用外资与对外投资齐头并进的新型模式。随着我国经济实力的发展壮大,仅凭国外引进已远远不够,吸引外资与对外投资应该齐头并进、共同发展。要通过对外投资

直接参与国际资源开发,与那些资源丰富但缺少开发能力的国家合作,并且拥有对稀缺资源的股份,以保证我国重要资源供给的长期安全性。要鼓励国内有实力的大到海外人力资源密集的地方设立研发中心或者设计中心,利用和发展原有的技术优势,保持和寻求新的技术优势。要鼓励国内有实力的大到海外收购或兼并有核心技术的国外,通过利用已有的核心技术、顾客资源和品牌优势,提高技术效率和技术竞争优势,从而缩短时间、降低风险,迅速获取经济效益。

3.承接境外高端产业转进同时将我国饱和产业转出。目前,在外资加大对中国研发、制造和服务业的三大重点转移中有三个值得注意的新动向,就是这些的市场的中国本土化、研发的中国本土化和制造的中国本土化。这些本土化动向表明,新形势下外资的转移是完全奔着中国市场的、面向中国的本土消费而来的,这无疑将对我们国内的生存和发展带来挑战。为此,我国政府和要主动培育竞争优势以应对挑战,在注重境外高端产业输入的同时,搞好境内产业的对外输出,谋求双向努力、互动发展的格局。我国在境外投资行政审批、境外投资资格条件、申报程序、金融信贷等政策与措施上,要给予境外加工贸易更多的支持、鼓励和保护。要选择那些实力强、管理科学、产品信誉好的加工做为扶持重点,通过加工贸易的方式向一些欠发达国家进行垂直型投资,开拓国际市场;同时,还要引导一些有实力的向经济发达国家进行水平型的跨国投资,努力培育我们自己的跨国公司,带动国产设备、材料、技术出口,促使我国加工贸易向更高层次发展。

(二)正确处理好三个方面关系

1.处理好转型升级与产业结构调整的关系。经济增长不仅取决于资本、劳动和技术等因素的投入,而且取决于通过产业结构和产业组织所反映的资源配置状况。我们要以产业调整和升级为契机,创新产业发展的模式,把从做大转为做强,在提高创新能力和发展效率的基础上追求规模扩大。特别要大力支持民营发展和鼓励其自主创业,以实现经济的内生自主增

长;要坚持用高新技术改造传统产业,实现传统产业技术化和效率化。政府要创造条件促进提高科技的产业研发水平,鼓励自主创新和科技成果共享,实现传统产业的高技术化和效率化;要通过对加工贸易产品的深加工、精加工,提高加工程度,延长加工贸易的产业链,增强国内配套能力,释放加工贸易的辐射能力和聚集效应,打造一批带动性强的龙头和配套协作型。

2.处理好转型升级与区域协调发展的关系。产业的调整与升级,需要解决产业聚集与区域产业分工协作存在的问题。为此,要加快推进东部沿海地区的产业聚集,发挥产业集聚效应,完善产业组织、塑造产业集群、增强产业竞争力,并通过与周边地区合作,利用周边地区既有产业优势,开展外包、转让、接轨等方式实

现优化组合,在更广阔的空间中真正发挥集聚经济的作用;要鼓励东部地区将发展空间较小、已趋饱和的劳动密集型加工贸易逐渐向中部地区转移,并辐射至西部地区,带动中西部地区的发展。政府在梯次转移中要体现区域间的政策落差,给不同地区以不同的加工贸易管理模式。

3.处理好转型升级与引资量质并举的关系。未来我们在继续引进外资的同时,要注意把吸收外资与产业发展统筹起来,根据产业发展的要求利用外资,利用外资必须始终服务于产业发展的要求。吸引外资要加快向有条件地区和符合国家产业政策的领域扩展;要加强加工贸易的产业分类评估,明确细化限制类、禁止类商品目录,引入准入机制,通过政策上的落差,有效地将资金和资源引入高新技术产业和高附加值产业。政府在政策优惠之外,还要对高新技术行业、高附加值加工贸易给以管理上的优惠,根据规模、行业特点为提供个性化的服务方式;要完善加工贸易的产业配套体系,促进本地相关积极介入外资的生产经营过程,使经济发展方式逐步向内需主导型和效率提高型的方向转变;要积极扩大外商直接投资对内资的技术外溢作用,结合内资的技术吸收能力或潜力,对外商投资的技术水平进行评估,有选择地引进项目或制定外资优惠政策才更具有意义。

(三)不断完善监管制度机制

1.调整监管制度,创造一切条件使产业链上伸下延。在调整监管制度创造产业链上伸下延条件方面,主要应该围绕着两个方面来做工作:一要促进加工贸易的技术进步。要适应电子信息产品等高新技术产品“采购全球化、订单电子化、生产零库存”的特点,改革现行的合同、手册管理办法,取消不必要的合同审批环节,探索电子手册管理办法,提高监管效率。国家应加强对技术、品牌等知识产权的保护力度;要加强各监管部门工作的配合,提高监管效率。所以,促进加工贸易技术进步。二要促进加工贸易向下游采购、配送领域延伸。加工贸易的发展使我国成为世界上重要的制造业基地之一。加工贸易出口的快速发展,为发展国际采购、配送业务奠定了坚实的基础,也是产业链条向下游延伸的内在要求。发展加工贸易的下游采购配送业务,将大大提高加工贸易在国内的附加价值。我们需要进一步调整保税区政策,以保税区为依托,建立国际采购配送中心。为此,要将国内产品进入保税区视做出口,税务部门应该给予出口到保税区的商品出口退税;要进一步发展具有国际竞争力的国际集装箱港口。我国上海、深圳等港口,凭借腹地加工贸易的快速发展,已经成为位列世界前茅的集装箱大港,但由于对国际中转业务实行繁琐的进出口管理,管理体制远远不能适应发展国际中转港口的要求。因此,必须按照发展国际中转业务的要求,改革现行的港口管理体制。

2.政府部门管理职能要从平面监管向立体监管跃升。要根据当前加工贸易发展的特点与目的来选择对加工贸易进行监管的模式,推动我国政府部门管理职能从平面监管向立体监管跃升。一要解决对加工贸易保税料件的监管。根据加工贸易的发展将会以跨国公司的内部贸易为主的趋势来看,其贸易流程在各国之间的走向是相对固定的,因此,要把监管模式与促进加工贸易发展的政策结合在一起,考虑政策为加工贸易活动带来的效益。二是监管模式要体现出加工贸易政策对本国经济发展的宏观要求,便利通关、深加工结转、提高国产配套能力、通过技术带动作用向一般贸易转化等,包括为提供一种随机决策的制度环境。三要依赖于国家各部门的协调配合,有赖于商会、行业协会、报关行、会计师事务所等社会中介

机构的积极参与,更需要与建立更紧密的伙伴关系。只有积极、合理地发挥综合协调的整体效能,实现制度创新和手段创新,形成促进与监管的整体合力,使加工贸易与国内工业体系融为一体,才能真正把我国发展成为具有较强竞争力的世界制造业基地。

3.完善风险管理机制反映加工增值含量降低的情况。加工贸易加工增值含量的不断降低,给我国对外贸易的健康持续稳定发展带来了不利影响,制约了加工贸易的转型升级,也给政府有关部门监管带来了一定风险。首先,加工增值含量降低,使得众多加工贸易盈利困难甚至可能被市场所淘汰。其次,加工增值含量降低,可能引起国家税收与外汇的流失。由于缺乏有效监管机制及协调配合机制,海关、国税、外汇管理等监管机构在实际工作中较难区分是由于正常市场规律还是因为恶意违规所造成的增值含量降低,致使国家税收和外汇都存在流失危险,政府有关部门监管较难到位。第三,加工增值含量降低,将导致违规现象增多,给政府有关部门监管带来风险。第四,加工增值含量“倒挂”时,将加大海关对加工贸易手册核销的难度。因为加工贸易手册一旦出现进出口金额“倒挂”现象,海关监管部门就会将该手册自动转为非正常核销,需要投入更多的人力和时间去确认手册执行过程是否正常,保税料件有无受损等。针对上述情况,政府有关部门要完善风险管理机制反映加工贸易增值含量降低的情况,采取有效措施加强监管:一是要理性地看待加工增值含量降低问题。海关等政府主管部门要遵循经济规律,对于由市场原因造成的增值含量降低,不能盲目要求加工贸易保证手册的盈利,而应该体现实事求是的原则。二是要完善监管机制,抵御监管风险。如制定加工贸易准入规则,对于开展加工贸易不搞来者不拒,而是适当设置注册资本、生产能力、产业前景的准入门槛,通过“控制增量”来“提高水平”,将不符合条件的加工贸易逐步淘汰出局;完善风险管理机制,对出现加工增值含量降低的情况能够及时准确地作出反映,并进而进行客观分析;完善保税料件内销补税审价机制,防止国家税收流失。

4.完善法律监管体系和加强对违规的打击力度。近年来,全球经济一体化进一步加强,现代物流、电子商务、即时生产、零库存等新的管理理念和生产营销方式对传统的加工贸

易产生了巨大的冲击。但由于客观的历史原因,现行的加工贸易监管法规体系主要由《海关法》和一系列管理办法以及海关总署制定的规范性文件等三部分构成。从整个法规体系构成来看,加工贸易监管立法工作已明显滞后于业务的发展。另外,追求利润是外商投资设厂的目的,当加工增值含量处在较高水平时,通过正常的生产经营就可获得较高利润。而一旦加工增值含量降低,无法通过正常渠道获得利润时,部分就可能铤而走险,牟取非法利润,或亏损后为逃避债务“人去楼空”。加大对恶意违规的打击力度,需进一步完善法律法规,出台完备的法律监管体系。同时,商务、发改委、财政、海关、工商、税务、质检、外汇、银行等部门要切实履行职责,加强协调配合,不断完善“大通关”、“一站式审批”等行之有效地综合协调制度,最终建立起与国际接轨的、以“海关主管、社会共管、自管”为特色的加工贸易综合管理体系。还要强化海关、国税、外汇管理、公安、检察、法院等部门对加工贸易的联合监管,促进守法转型升级,充分发挥行政和刑事执法两种职能,对心存侥幸的违规违法依法严厉打击