扁平化道路交通管理

指挥是道路交通管理工作的一个重要组成部分，也是实施道路交通管理决策的过程体现。指挥的好与坏、快与慢、准与误不仅是快速反应能力的体现，而且对公安道路交通管理工作的成败产生决定性的影响。随着公安道路交通管理工作信息化程度的加深，在中山市构建扁平化道路交通管理指挥体系，并通过体系的建立推动中山市道路交通勤务的改革已是大势所趋、势在必行。 一、关于扁平化指挥体系的含义和特征

所谓扁平化，就是减少中间层次，扩大管理幅度，从而加快信息的传递与沟通。扁平化管理是为解决层级结构组织在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。当组织规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。从表面上看，扁平化管理模式是集权管理，中间管理层级的权力被削弱，管理权限集中到顶部的塔尖结构，但事实恰恰与此相反，扁平化管理是一个分权的过程而非集权的过程。实质上扁平化管理是一个“向下沟通”和“向上管理”的过程。所谓“向下沟通”，是处于金字塔顶层的上级领导与处于基层的工作人员有直接良好的沟通或者协作方式；所谓“向上管理”，是处于基层的工作人员获得上级的授权，并能参与决策和管理工作。因此，扁平化管理成功的关键不在于顶部领导获得直接指挥基层工作人员的集权能力，而是顶部领导获得基层工作状况的情资能力，和基层工作人员获得行动的权利。

对于公安交通管理机关而言，扁平化指挥体系是指由交警支队指挥中心直接下达指令，调度一线警力的“点对点”式指挥结构：以支队指挥中心指挥调度为主，以科室、大队和中队指挥调度为辅，直接指挥最小作战单元和勤务岗位，实现对

警情的快速反应、迅速处置，最终达到提高勤务指挥质效、增强整体管理指挥效能的目的。

扁平化指挥体系主要具有以下特点：一是以情报信息为主导。情报信息始终贯穿于指挥体系的各个层级，是指挥与实战紧密结合的纽带。二是以减少层级为关键。由指挥中心直接指挥实战岗位，既可以减少中间环节，又可以避免多头指挥。三是以权责明晰为要件。扁平化指挥体系不仅使指挥中心的综合指挥调度功能得到强化，而且进一步明确了各业务部门、大队和中队的职责权限。四是以快速反应为目标。快速反应能力的高低，直接反映出公安交通管理指挥效能的高低，这是构建扁平化道路交通管理指挥体系的直接目的。五是以现代科技为支撑。扁平化指挥体系离不开以信息技术为核心的现代科技手段的支撑，只有灵活的应用各种信息化手段，才能实现指挥调度的及时高效。

二、中山支队当前指挥体系与扁平化管理模式之间的差距

从中山支队现行的指挥体系来看，与扁平化指挥体系的要求还存在较大差距，主要体现在：

（一）指挥中心职能发挥不明显。相对其他各部门科室，指挥中心缺乏更明确的职责分工，缺乏人员编制，直接影响指挥中心建设发展和功能作用发挥。目前，中山支队指挥中心主要承担的工作有：122指挥调度、非现场违法确认和录入、警卫和大型活动安全保卫、重大信息报送、情报信息收集、应急处突与指挥、交通勤务管理和道路交通秩序整治等，其职责分工繁杂且部分工作内容与其他相关业务科室的职责相交叉，一直以来没有明确分工和定位，甚至有部分业务指挥中心无法整体统筹。指挥中心目前仅配置民警6人，为能完成中心各项任务，每个民警往往要身兼多职，造成人员分工无法形成专业的攻坚力量，日常仅够应付

一些机关事务和相关工作方案的制作下发，而无暇顾及指挥调度和各系统的应用，影响指挥中心职能的充分拓展。

（二）指令传递存在层级缓冲。目前中山支队指挥中心对于一般警情，均指令辖区大队处置，再由辖区大队指派民警赶赴现场；对于重大突发警情，在指令辖区大队处置的同时，再指令周边大队参与处置。这两种处置方式均存在指令层级传递环节过多的缺陷，在一定程度上延缓了处置反应时间，削弱了处置效果。特别是 “三台合一”之后，当群众发生交通事故拨打110后将经过公安部门“拨打110→市局指挥中心→交警支队指挥中心→大队指挥室→民警→出警”冗长的警力调度过程，造成民警出警延误，指挥中心不能及时、准确的获取现场信息。 （三）情报信息有待归口。由于指挥中心作为情报信息枢纽的地位尚未完全确立，各部门、大队自行接报的一些重要警情信息难以有效汇集到指挥中心，客观上影响了指挥中心对情报信息的综合研判，造成指挥中心实战指挥的针对性、实效性、综合性不够强，制约了对道路交通勤务指挥效能的充分发挥。 （四）系统应用效益不理想。当前，指挥中心对各系统的应用主要集中于122接处警系统和违法处理系统业务操作层面的应用，而对道路交通管理与服务及决策层面的交通诱导、勤务管理和应急预案管理等系统的应用不理想，不能更好地辅助指挥调度。同时，部分应用系统尚未在指挥中心建立统一接口，实现可操可控，影响了系统综合效益的发挥。

（五）人员素质不适应。虽然现阶段指挥中心较为重视人员的培训，但由于业务培训跟不上道路交通勤务现实发展的需要，指挥中心人员在信息处理、系统应用、预案实施、组织协调等方面的能力素质与数量日益增多、更加复杂多变的道路交通警情要求相比仍有一定差距，特别是指挥中心日益发展过程中科技和各

系统的广泛应用与人员相应素质差距的不协调，导致管理效率低、指挥调度作用发挥不充分等问题不同程度存在。

三、关于构建扁平化道路交通管理体系的构想和措施

构建扁平化道路交通管理体系的关键环节是做大做强管理体系中的两极——指挥中心和一线民警。民警要实现全功能的执行，通过辖区的细化划分，民警转变成警区民警，警区内的所有道路交通管理事务皆由责任民警承担；指挥中心转变为全方位管理，完成从信息收集、整理归档、分析研判、决策建议到决策指令的发出、执行情况跟踪监督、执行效果评价反馈、管理效能检查汇总、经验措施总结提炼，以及警务的及时监管、警情的瞬时响应、警区间的协同指挥等全方位的管理工作，实现指挥中心全面掌握情况，领导第一手获得情况，民警第一时间处理情况的机制。下文将结合如何做大做强指挥体系的两极，就构建扁平化道路管理体系提出如下构想和措施：

（一）以指挥中心为“龙头”，打造强有力的指挥队伍。一是强化指挥调度职能。明确划分指挥中心与各业务部门的指挥职责，强化指挥中心的统一调度职能，在指挥中心现有对重大案（事）件前期指挥权的基础上，必须再赋予其四项指挥权限，即：依据警情变化和道路交通形势调整警力部署和警力投放的调配权、介入主要勤务活动的协调权、统筹整理汇总道路交通情报信息的管理权、对各单位路面警力部署和交通管理措施落实情况的监督检查权。二是落实指挥中心机构和人员配置。为保障上述职能的有效行使，应当在指挥中心下设情报信息、指挥调度、勤务管理等相应的机构或工作组，并选配好领导力量，充实业务骨干，确实提高指挥中心相关工作的处置能力。三是加强机制建设，完善运行机制。首先，不断加强指挥中心的规范化建设，明确其职能权限，完善各种工作机制和应急预

案，逐步建设成统一、高效的指挥系统。其次，明确工作流程和工作标准，运用奖惩激励手段，建立完善的绩效考核机制，形成浓厚的内部竞争氛围。最后，加大情报信息和基础工作的投入力度，建立和完善情报信息考核办法,切实增强民警对情报信息工作重要性的认识，真正把情报信息工作摆上重要位置，形成齐抓共管的良好局面。四是加强队伍建设，提高业务水平。加强指挥中心人员业务知识、政策理论、法律法规、科技应用等相关知识的学习。组织开展多种形式的岗位练兵活动和业务知识培训，逐步建立完善的指挥技能培训体系，提高工作人员分析判断、应变指挥、协调指导和应对复杂警情的能力，使他们成为独挡一面的“多面手”，能参善谋的高素质战斗员、指挥员。

（二）以指挥中心为核心，打造直接面对民警的管理体系。随着信息技术的发展，行政管理在减少中间环节、扩大管理幅度上成为可能，从而出现了管理组织扁平化的运动，把这种扁平化的管理模式运用到道路交通管理体系中，通过提高信息化的科技水平，在指挥中心和民警之间形成直接、双向的沟通与交流，命令从指挥中心同时传递到大队领导、中队领导和民警的手中，这便省略了中间的再传达、再部署环节，而大队、中队领导从事事过问的管理者自然而然转变成监督、评价的角色。

（三）以警组为单元，打造全功能化的管理团队。扁平化管理的核心是消减中间层级，实现分权管理，管理的决策权下移到一线民警身上，相应地，责任也直接落到民警头上。在扁平化管理的模式下，一线民警必须直接面对道路交通管理的人、车、路、环境等全部要素，民警要独自承担原来由各级领导和各种部门行使的职能，因此，对民警的组织管理能力和决策能力提出了更高要求，但与此同时，伴随着分权过程，民警的主观能动性得到充分的释放，在实战中更容易尽

快成长起来，也更容易形成彼此互补、彼此合作的团队。在这个分权管理的过程中，关键是要协调处理权力下放和监管的关系，决策权、管理权在下放到每位民警的同时也转变成每个民警的责任义务，把原来被动等候上级命令和指示，有指示则作为，无指示则不为的状态转变成自主决策、自主管理，不能滥作为，也不能不作为的状态。通过完善目标管理机制和责任承包机制，做到职能清晰、责任明确。因此，扁平化道路交通管理模式要求在原来大队辖区的基础上进行网格化，把辖区细分成数个警务区，每个民警负责一个警务区，警务区内的道路交通组织、秩序维持、事故防范、设施增补、科技应用、宣传教育等全部职能皆由责任民警承担，相邻警区（3－4个）的民警优化组合成一个警组，在道路交通管理上实行警组内的联勤协作，不同特长的警组内民警互相配合，发挥各自专长，形成优势警力，在目标考评上，以每个责任区内的道路交通事故情况和秩序情况这两个道路交通管理的目标来考评该警区民警的业绩，促使民警成长为管人、管车、管路、管环境的道路交通管理多面手。

（四）以管理流程为基础，打造扁平化的组织架构。美国管理专家德鲁克曾举一个例子来说明“扁平化”组织结构的奥秘。他指出，几百名音乐家能够与他们的首席执行官——乐队指挥，一起演奏，是因为大家共同使用着同一张乐谱。在道路交通管理中，这张“乐谱”就体现为管理流程表，流程表上每一个岗位的设置和职能划分不再是根据工作分工而是根据流程来安排，在这个流程中工作流转的关系，代替了工作移交关系，例如：警区民警发现责任区某一标志牌缺失需要增补，便向设施部门提出申请（同时向指挥中心、大队、中队抄送，以便于指挥中心、大队、中队掌握情况、跟踪监督），设施部门审核后，认为能自行处理的，便自行处理，同时将处理结果反馈警区民警和指挥中心；大队、中队，设施都门

审核后发现无法处理，便立即向上级报告并同时抄送指挥中心、大队、中队、警区民警。这张流转表体现两个特征：一是工作流转责任不流转，警区民警对整个工作负责到底，中间环节的审核、处理人员对本流程环节负责；二是每个流转的发出都同时抄送多个对象（通过公文电子处理系统），使得跟踪监督、审核论证、执行准备都能同步进行，这是扁平化的主要特征。在这种流转关系下，原来业务处（室）的具体经办人、行政辅助人员、内勤人员都省略掉，只保留业务指导人员和复核人员，不但节省了大量行政人员，也减少了大量中间行政事务。 （五）以“六大系统”为平台，打造精确、高效的指挥手段。实施扁平化指挥调度，必须依托科技手段加快建设和完善“六大系统平台”，即：视频监控系统、勤务管理系统（通过GPS警车定位或警务通对民警的勤务进行管理）、信号控制系统、交通诱导系统、交通流采集系统和通信指挥系统，并构建与之相配套的实战应用机制和使用管理规定，为扁平化指挥提供保障。在“六大系统”的建设和综合使用上要重点突出三方面能力：一是管控的能力。指挥中心应能够和善于通过各大系统的综合使用加强路面交通、车辆和驾驶员的交通控制，合理指挥和调度路面民警对道路交通进行组织和管理。二是服务的能力。发生重大警情、道路交通拥堵等情况后，通过视频监控、勤务管理、信号控制、交通诱导和通信指挥系统的综合应用，快速准确地实施指挥调度，第一时间处置突发性公共事件，第一时间服务需要救助的群众，第一时间赶赴现场疏导交通。三是取证的能力。通过视频监控系统，及时掌握现场情况和现行违法，科学调度警力、实施精确打击。同时，整合利用各种监控图像资源，对各类案(事)件现场情况进行调查取证，为开展反查提供证据。

综上所述，道路交通管理模式的扁平化，不仅理顺了管理的功能，加强了组

织内部的协调与沟通，而且提高了管理流转的效率，将原本就属于路面管理的“控制”与“责任”交还一线民警。扁平化管理的付诸实施，将逐步形成管理跨度加大、富余人员精简、人员素质提升、业务流程优化、管理重心下移、信息传递快捷、警情响应敏捷、管理水平改善的交通管理新模式。